農地非農化過程中土地增值收益分配的路徑選擇

孫樂+汪勁松+王維+林海天語+崔德霞

摘 要：在城市化快速推進的過程中，大量農業用地轉為非農用地。土地的價值激增，伴隨而來的是土地增值收益在政府、失地農民和開發商等利益主體間的分配問題。本文針對這個問題，從均衡發展角度提出了分配機制的路徑選擇。

關鍵詞：農地非農化，土地增值收益，分配路徑

1、農地非農化過程中土地增值收益的概念界定

農地非農化是指土地由農業用途轉變為城市住宅、工商業或休閑娛樂用地等建設用地的過程。我國的農地非農化主要是通過征收農地的形式實現的，政府憑借行政權力，在支付一定的土地補償費后，強制性的取得集體農地，將之轉成國有，然后再依照建設用地規劃許可的土地用途供應于市場。

土地增值指的是在開發利用土地資產的過程中產生的土地價值的增加，一般表現為因經濟發展、市場化或土地用途的改變等而產生的地價增漲。而土地增值收益則指土地所有者和使用者在土地價格增長的過程中所攫取的土地收益。

城市化發展不可避免的會產生農業用地被征收，進而改為建設用地的行為。政府、開發商、村集體、農民等利益主體均參與土地增值的收益分配，而現有的分配格局存在著對失地農民補償形式單一，缺乏可持續發展性，因此必須從均衡發展的角度對土地的增值收益進行分配。

2、土地增值收益分配的路徑選擇

2.1建立以農地全部價值為基礎的補償機制

土地具有自然、社會、市場和生態等多重價值，土地在由農業用地轉變為非農用地后，其價值大幅提升。以往對于失地農民的補償僅僅基于其農業價值，即僅按照農地生產力效益的折現和來計算，這是有失公平性的。因此必須在制度框架內對不合時宜的補償機制進行改進。

改動的原則必須要尊重農地的全部價值，既不能低于其征收前預期的生活水平，也不能漫天要價。具體方式需建立一套科學完整的土地價值評估體系，應綜合考慮土地的區位條件、土地的資產性質、國有土地出讓市場價格和當地經濟發展水平等因素，對土地價值進行綜合評估，可由第三方來出具評估報告。逐步改變僅以產值作為補償標準的依據，提高收益分配主體中弱勢群體失地農民的補償標準，讓失地農民真正享受到農地的增值收益。

2.2建立“私公共享”的機制，創新多元安置補償方式

在土地征收過程中，各利益主體應公平的享受收益分配，尤其是應讓原土地所有者農民分享土地增值的成果，建立相應的“私公共享”機制。統一城鄉戶籍制度，使失地農民擁有城市居民的“市民”身份和平等的社會地位

創新和完善失地農民安置補償方式，逐步將當前以貨幣安置為主的補償方式變為以提供社會保障和解決失地農民就業等為核心，以市場為導向的多元化補償安置方式。如“現金補償+社會保障”、“現金補償+土地入股分紅”、“現金補償+再就業教育培訓”等動態補償方式。為失地農民建立最低生活保障、廉租房、再就業培訓、子女就學、社會保險等相關配套制度。

據相關研究表明，當前土地供求矛盾日益突出，土地入股能調動失地農民生產生活的積極性，入股分紅能最有效的均衡參與分配主體間的收益比例，能提高失地農民整體的收入水平，且具有發展性。因此補償方式應多元化，嘗試土地資本入股、按股分紅等創新發展補償模式。

2.3建立“有限財政”理念下的補償機制

“有限財政”，指的是在特定人群與特定時段，政府對失地農民的補償費補貼和承擔的支付風險是一種限額限時責任。政府必須對失地農民土地補償費、安置補助費或其他補助費用承擔責任，但此過程中發生的風險必須可控，責任不是無限的。它是根據我國農村的人口結構、農業發展狀況和人口變動等特征，以及未來經濟發展的地區特征與中央財政轉移支付能力等因素，在科學的計算和預測方法下進行測算的，確保政府的財政責任在有限的時段內安全度過土地補償金領取高峰期的財政策略。在制度設計中，政府的補貼可分為土地征收前對農民的“進口”補貼、領取期對失去勞動能力老人的“出口”補貼和為彌補通貨膨脹等因素造成的支付補貼。

從橫向來看，政府應該對于補償群體進行研究區分，保證失地農民中缺乏再就業能力、需求最迫切的弱勢人群安然度過養老期。從縱向來看，政府的責任應是分時段的，財政的預算應保證兩次生育高峰期養老人群養老金的無風險支付。如以社會養老保險為例，應重點解決生育高峰期出生人群的養老問題。

2.4建立與社會經濟發展相適應的征地補償動態調整機制

我國一般對于失地農民的補償通常只考慮低標準重建，并未考慮社會經濟發展所引起的物價上漲，當居民消費物價較大幅度上漲時，靜態模式下制定的補償制度一方面存在嚴重的滯后性，會影響失地農民的安置過程，另一方面阻礙了失地農民發展權的實現，使得農民的經濟利益受損。

因此應建立基于發展權的補償機制。在實施上，可依據具體區域特點，委托有資質機構分別測算當地居民和失地農民居住水平及相應理論補償額度，計算其差價，把相關動態發展補償報告上報政府相關部門作為補償的參考依據。

同時應構建失地農民滯后性補償機制，在實施上，可計算當地年度消費價格指數、失地農民人均純收入以及人均生活消費支出，逐年對安置補償的建筑材料進行采價，測算其差價，對失地農民的補償進行動態管理。

參考文獻：

[1]張鵬.土地征收下的土地價值及其實現形式：農地價值及產權主體補償研究[D].華中農業大學，2008（05）：01.

[2]苑韶峰，劉欣玫，孫樂.農地轉用過程中土地增值收益分配研究綜述[J].上海國土資源，2012（3）：30.

作者簡介：

孫樂，女（1986.2—），漢族，浙江杭州人，碩士，講師，研究方向：土地管理，公共管理

資助項目：“浙江省社會科學界聯合會研究課題”成果（系統動力學仿真在土地增值收益分配政策中的應用研究-以杭州蕭山區為例，2015N097）；

“浙江工商大學校級重點科研項目”成果（農民土地征收補償政策仿真研究-基于系統動力學的蕭山區實證分析，1180KU114021）