水庫水源保護區受影響農民生計困境與補償機制探討

張銳連,施國慶

(河海大學中國移民研究中心,江蘇南京211100)

水庫水源保護區受影響農民生計困境與補償機制探討

張銳連,施國慶

(河海大學中國移民研究中心,江蘇南京211100)

我國相關法律條文中明確規定對于會造成飲用水水源地的農業污染源和生活污染源進行一定的禁止和限制,由此而導致大量水庫水源保護區受影響農民群體的出現,造成其生計資本損失或喪失。在對水庫水源保護區受影響農民生計資本要素識別的基礎上,以DJK水庫水源保護區為例,通過對受影響農民的深度訪談,對其生計資本進行梳理并總結出生計資本受損的程度,再從利益補償機制角度出發,分析該水庫水源保護區的生態利益補償的受損者和受益者,以及補償的內容和方式。

利益補償機制；受影響農民；生計資本；生計受損；水庫水源保護區

1 問題的提出

我國是一個水資源既豐富又短缺的國家,水資源豐富是指我國水資源總量豐富,我國淡水資源總量約為28 000億m3,占全球水資源的6%,居世界第四位。但是我國卻又是水資源短缺的國家,人均水資源占有量只有2 200 m3,是聯合國認定的“水資源緊缺”國家。在全國657個建制城市中,有400多個存在供水不足的問題,其中嚴重缺水的城市有110個,全國城市缺水總量達60億m3。2014年中國環境狀況公報統計,2014年全國329個地級及以上城市的集中式飲用水水源地統計取水情況,全年取水總量為332.55億t,服務人口3.26億人,主要超標指標為總磷、錳和鐵[1]。我國不僅水量不足,水質污染也較為嚴重,水質保護迫在眉睫。特別需要注意的是,水污染已成為影響我國飲用水水源地安全的首要問題[2]。長期以來,我國為此做了積極努力,《中華人民共和國水污染防治法》對飲用水水源保護區做了詳細規定,劃分一級保護區、二級保護區和準保護區。規定：一級保護區內嚴禁新建、改建、擴建與保護水源無關的項目,禁止網箱養殖、旅游、游泳、垂釣等；二級保護區限制新建、改建、擴建與保護水源無關的項目,限制網箱養殖、旅游等活動；準保護區內限制新建、擴建對水體污染嚴重的項目。同時,對所有新、改、擴建的項目都要實施環境影響評價(EIA)、“三同時”、排污許可、申報登記和水環境監測制度等。《飲用水水源保護區污染防治管理規定》提到：對于地表水水源保護區,嚴禁破壞水源林、護岸林和相關植被；禁止傾倒工業廢渣、城市垃圾、糞便以及其他廢棄物；禁止運輸有毒有害物質等。對于地下水水源,禁止利用滲坑、滲井、裂隙、溶洞排放污水和有害廢棄物等。《集中式飲用水水源地環境保護指南》則針對飲用水水源地保護區內的農業污染和生活污染提出了較為詳細全面的應對措施,主要包括實施人口搬遷,集中治理,禁止或限制種植業、畜禽養殖業,禁止或限制農村生活污水排放等。

由于水庫水源地的保護,導致大量水庫周邊農民的搬遷或生產生活方式的改變。這直接導致其生計資本出現一定程度的改變或喪失,一些生產經營性活動受到限制和影響也導致生計受損,使得其在原生貧困的基礎上產生次生貧困[3-8]；而對受影響農民的補償問題涉及眾多方面,加上跨流域問題的存在,顯得更加復雜。本文以此為出發點,具體探討DJK水庫水源保護區受影響農民的生計資本及受損情況,探討對其利益補償模式和方式的選擇。

2 水庫水源保護區受影響農民界定及生計資本要素識別

2.1 受影響農民群體界定

本文的水庫水源保護區受影響農民主要是指由于飲用水水源地保護而喪失賴以生存的水域以及水域附近相關陸域,并由此而導致其生產生活方式受損的群體;同時,由于一些生產經營性活動受到限制和影響而導致生計受損的人口,均可以看成是水源保護的受影響人口。

2.2 受影響農民生計資本要素識別

生計的概念現已被廣泛用于當今關于貧困和農村發展的論述當中；但是，它的定義卻由于用在不同的地方而顯得含混不清,在不同的語境下這個術語的內涵和外延是不同的[9]。一個被普遍接受的生計概念是：一種生計“包括能力、資產以及一種生活方式所需要的活動”[10]。對于生計可持續的研究成果較為豐富,英國國際發展機構(DFID)建立的SL(Sustainable Livelihoods)分析框架,已經被國內許多組織和學者所采納。在DFID可持續性生計框架中,生計資本包括5個部分：自然資本、金融資本、物質資本、人力資本和社會資本。

不同學者以此為基本框架,對農民、漁民、水庫移民等群體的生計可持續進行了相應研究[11-18]。

通過國內外學者對農民、漁民和水庫移民等群體生計資本要素的識別以及考慮到水庫水源保護區受影響農民的實際情況,同時結合本研究對水庫水源保護區受影響農民的界定,在此基礎上總結識別水庫水源保護區受影響農民生計資本要素。以此作為分析水庫水源保護區受影響農民生計困境的基本參考指標(見表1)。

3 以DJK水庫水源保護受影響農民為例

南水北調中線一期工程于2014年12月12日建成通水并發揮效益,為確保“一渠清水向北上”,南水北調中線水源地水質保護與生態修復就顯得尤為迫切與重要。為保護庫區水質與生態環境,減少周邊漁業養殖對水源的污染,DJK市政府最早于2013年下發了《DJK市人民政府關于取締DJK水庫(DJK市段)網箱養殖的通告》、《DJK市取締DJK庫區(DJK市段)網箱養殖工作方案》等通知。

DJK市水域面積5.133萬hm2,其中市域內DJK水庫水域面積3.467萬hm2。庫區氣候條件優越,水體理化性狀優良,各種營養鹽類分布正常,極利于魚類及各種餌料生物的生長發育。水庫魚類種類較多,且經濟魚類種類齊全。DJK市2014年漁業從業戶5 100戶,總人口44 000人,從業勞動力25 870人,固定資產投資5 900萬元。

本文研究群體就是因DJK水庫水源保護而受到影響的DJK市沿庫區農民。此次調研主要以戶為抽樣單位,采取抽樣的方法進行訪問式問卷調查,訪問對象主要是戶主。根據調查統計,被調查的76戶家庭中共有人口380人。其中,農業人口380人,占人口總數的100%,水庫移民345人,占人口總數的90.79%。網箱養殖263人,占人口總數的69.21%。76戶中男性232人,占總人數的61.05%,女性148人,占總人數的38.95%；小學及以下文化程度人數156人,占總人數的41.05%,初中文化180人,占總人數的47.37%,高中、專科、大學人數共44人,占總人數的11.58%。家庭人口接受教育程度呈現出普遍的低水平,主要學歷是初中以下。其中,年齡結構主要集中在40～60歲,占總人口數的42.63%。

表1 水庫水源保護區受影響農民生計資本要素及DJK水庫受影響農民情況

通過對DJK庫區受影響農民的深度訪談,對其生計資本受損前后進行了對比總結。被調查戶有86.5%的農民都為水庫移民且多為后靠移民,土地擁有量少(戶均為0.109 3 hm2)；多數農民從事漁業養殖工作,以此為生,被調查戶使用水域面積戶均15 292.09 m2。

受影響農民被抽樣調查的具體家庭住房結構主要為磚混結構,戶均面積122.68 m2,占比90.07%。房屋類型主要以平房為主,占比69.79%,樓房占22.98%,水上漂占7.23%。本次調查發現,被調查的235戶受影響家庭中,電話、電視、冰箱戶均擁有率較高,分別為300.43%,140.43%,104.26%,而汽車和拖拉機的戶均擁有率較低,分別為21.7%和19.57%。漁業生產固定資產主要是指漁業養殖漁民所需基本工具,主要包括漁船、漁業生產用房、增氧機、投餌機和運輸車輛等。被調查戶漁船戶均擁有量為2艘,漁業生產用房為戶均10.87 m2,增氧機戶均2個,投餌機戶均1個,運輸車輛戶均擁有量較少。

農民的金融資本主要包括漁民非漁業純收入、漁業純收入、轉移性收入、投資性收入等。非漁業收入來源主要包括企業務工、養殖業、經濟作物、林業、轉移支付、借貸、財產性收入、經營性收入等。通過綜合核算可得,被調查戶戶均年漁業收入為266 389.43元(未剔除投資成本)；戶均總收入共293 665.39元。

受影響農民的社會資源主要包括社會關系網絡、人際信任、家庭與鄰里關懷、地方的經濟發展政策等。受影響農民主要聚集在后靠的移民村或者湖區附近,日常生活主要聚集在庫區或者湖區周邊,之前交往頻繁,已經形成了較為固定的人際網絡關系,彼此之間互幫互助,關系較為穩定。家庭成員以及鄰里能夠在困難之時伸出援手給予一定的幫助。地方政府推行的經濟發展政策是為了區域經濟可持續發展所制定的一系列連續的經濟社會發展措施,并借助南水北調工程以及國家性政策扶持,大力促進當地整體經濟水平的發展。

人力資本是指移民所擁有的技能、知識、勞動能力和健康等。其內容主要包括接受教育程度、勞動力狀況、陸上耕作技術、淡水養殖和捕撈技術、特種養殖技能等。其年齡階段主要集中在40～60歲,占總人口的34.65%。其文化程度主要為小學和初中學歷,占總人口的74.98%。雖然農民擁有的耕地較少,但在有限的耕地上他們學會了精耕細作,掌握了較為成熟的主要農作物耕作技術；對從事漁業養殖多年的漁民來說,擁有非常成熟的淡水養殖和捕撈技術,而且有部分漁民還擁有特種水產品養殖技能。

而在水源保護區為保護水源而采取一系列措施之后,受影響農民的生計資本出現了直接和明顯的變化,受到了不同程度的損失(詳見表1)。

4 受影響農民生計可持續對策——DJK水庫利益補償機制探討

DJK水庫受影響農民的生計可持續問題,實際上是探討如何對其進行補償的問題,本質上屬于流域生態補償類型,其理論基礎主要有科斯理論和庇古理論兩種理論。

科斯理論認為,只要交易成本為零且產權界定明確,資源擁有者就可以通過談判機制內部化環境服務的外部性,依靠市場而無需政府介入就可提供社會所需要的環境服務。基于這樣的理論認識,生態補償可以被認為是環境服務購買者與提供者之間就環境服務買賣所達成的一種自愿交易。庇古理論強調通過政府收稅和補貼的方式而不是市場來消除邊際私人收益與邊際社會收益、邊際私人成本與邊際社會成本之間的背離,從而使環境服務的外部性得到內部化。由于私人部門并不愿意對環境服務進行支付,許多生態補償實踐都依靠國家和社區來運作,需要通過稅收或強制性服務收費來融資,并嚴格依賴于制度基礎。

生態補償是為了達到保護生態的目的,國家通過制度安排,對生態產品提供者給予的補償。實質上就是通過一定的政策手段實現生態保護外部性的內部化。在DJK水庫水源保護區涉及流域,對當地受影響農民最直接的影響就是失去了多年以來賴以生存的收入來源；同時,絕大部分都具有水利水電工程移民的雙重身份,人均耕地所有量嚴重稀缺,負面影響更加嚴重。為了激勵當地農民戶積極參與水源地水質保護工作,促進DJK水庫水源地的環境保護工作深入實施,依據《南水北調工程供用水管理條例》第二十六條,對受影響農民給予適當的經濟補償是無法回避的選擇。

4.1 補償利益主體類型

水庫水源地保護這類生態補償項目中存在著極為關鍵的兩方。即,誰來補償及誰應得到補償。按照“誰使用、誰付費”這一原則,生態環境的使用者應支付補償資金。相應地,因生態環境過度利用而遭受損失的個人或企業應得到補償。“誰保護,誰受益”原則和“誰受益,誰付費”原則都強調了生態系統服務的正向外部性,認為保護生態環境的個人或企業應得到補償,而享受生態系統服務的個人或群體應支付補償資金。

水庫水源保護區補償利益主體主要涉及補償主體和受償客體兩個方面。結合我國現在已實施的生態補償案例與DJK水庫水源保護地工作的實際情況來看,所涉及補償利益主體(補償主體-受償客體)的主要類型有以下5種類型,分別是：

(1)中央政府—地方政府,即在DJK水庫建設、DJK水質保護工作等一系列生態建設工程中,中央政府通過財政轉移支付的形式向地方政府撥付的生態補償經費。

(2)地方政府—受影響農民,主要是指地方政府為落實中央政府在生態建設工程中的任務,需要向受影響農民為了生態保護所執行的生計可持續支付一定的生態補償金。

(3)企業—受影響農民,主要是指由于企業對當地生態環境資源的占用、開發與破壞,向當地農戶支付的生態賠償金。如浙江HL集團在DJK水庫因需占用農民所擁有的水面資源所支付的補償費用。

(4)企業—地方政府,指企業在對水面資源的開發利用中,為保證資源開采后的生態修復與生態建設費用,向地方政府交納的生態保證金。同上述(3),浙江HL集團在DJK水庫進行生態漁業開發的過程中,也計劃采用補償利益主體類型。

(5)地方政府—地方政府,包括同省不同市域之間的生態補償、相關周邊省域之間的生態補償。DJK水庫水源地保護工作屬于典型的流域上下游間生態補償問題。

4.2 水源區補償利益主體分析

DJK水庫水源地保護工作涉及HB省SY市DJK市、YY區、WDS旅游經濟特區。

前面所提及的補償利益主體類型中,前4種類型均在水源區有所涉及。中央財政對于南水北調水源區的生態功能補償在DJK水庫通水運行之后就已經在進入了具體實施階段,以中央財政為主,每年約20多億人民幣的資金主要用于湖北、河南和陜西,扶持當地工業調整,污水處理廠運行等。DJK市政府對受影響農民已經給與了部分資金補償,由于地方政府財政能力有限,資金的籌措方式主要是地方政府貸款墊付,而且補償標準偏低。企業—地方政府、企業—受影響農民這兩種補償利益主體類型,所涉及的主要是浙江HL集團、DJK市地方政府和受影響農民三方。水源地水質保護而導致的一系列措施對于企業—地方政府、企業—受影響農民這兩種利益主體的運作也產生了沖擊,如何應對這種沖擊、如何對于此類企業經營開發活動進行補償,地方政府尚在談判協調過程中。第五種類型,即地方政府—地方政府這一對利益主體主要涵蓋了DJK水庫水源地保護受影響區政府和工程下游用水區。

4.3 受水區補償利益主體分析

受水區補償利益主體主要類型是地方政府—地方政府,這是典型的跨流域補償類型。DJK水庫水源區保護對受影響農民的負面影響最大,但其保護和受益主體相對明確,關系較為單純。根據水源區生態建設受益者的劃定,DJK水源保護區保護工作所提供的生態服務功能受益的主要是國家、受水區京、津、冀、魯、豫、鄂的政府和人民群眾；因此,國家、京、津、冀、魯、豫、鄂應當是DJK水庫水源涵養區生態補償中提供補償的主體。其中,河南、山東兩省因其作為DJK水源下游通水區,也有保護水源的重任,具有身份重疊特征,既為受影響區、又是受益區；因此在實施過程中應注重資金的配置問題。

4.4 補償內容的確定和方式選擇

水庫水源保護損失總量是生態補償項目中損失者的保留效用,是利益相關者談判和生態補償標準制定的基礎。生態補償成本CT大體上可劃分為直接經濟損失、間接經濟損失和發展機會成本三大類。

直接成本包括直接投入和直接損失。直接投入是為保護、修復生態環境而投入的人力、物力和財力。流域生態補償項目中,直接投入包括上游為保護流域環境而付出的成本或下游為恢復生態和凈化水質而付出的成本,直接損失是為糾正生態服務利用的外部性或實現生態服務交易時給當地農民造成的損失,直接投入以現值計算,直接損失則按年限折舊或采用市場重置法估價。結合受影響農民的生計資本要素的特性及損失表現形式,直接經濟損失具體包括自然資本損失Cn、物質資本損失Cp和金融資本損失Cf。

間接經濟損失主要是指由于水庫水源區保護而對當地受影響農民生計資本的間接影響而產生的非直接的、長遠的損失,且在較短時間內難以恢復或者提高,需要更為長久的跟蹤調查才能具體確定其損失量的大小,但可以確定的是,間接經濟損失的影響程度更深,影響范圍更廣,結合受影響農民生計資本受損的特點和表現形式,間接經濟損失包括人力資本損失Ch和社會資本損失Cs。

發展機會成本分為兩個子項,機會成本Co和發展成本Cd。機會成本則是由資源選擇不同用途而產生的。發展成本主要是生態保護區為保護生態環境、放棄部分發展權而導致的損失,如水源保護區嚴格限制加工業、尤其是污染工業發展,周邊各種經濟發展方式,如農家樂、休閑垂釣中心、小商鋪等；自然保護區嚴禁開采礦產資源,嚴禁獵取、采挖各種動植物資源等。

綜上所述,對于水庫水源保護壓受影響農民的利益補償,即損失者遭受的損失為CT=Cn+Cp+Cf+Ch+Cs+Co+Cd。因此,通過對受影響農民生計受損程度的深度調研以及經過受損者和得益者雙方的協商談判,來具體確定補償的標準和時限。

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(責任編輯 陳 萍)

Study of Livelihood Dilemma and Benefit Compensation Mechanism for Affected Farmers Induced by Reservoir Drinking Water Protection

ZHANG Ruilian, SHI Guoqing

(National Research Center for Resettlement, Hohai University, Nanjing 211100, Jiangsu, China)

Some laws and regulations in China have made clear that to forbid and restrict agricultural and living pollution in drinking water protection area. However, the action has lead to quantity affected farmers around reservoir drinking water protection area, and has made severe impacts to affected farmers’ livelihoods. On the basis of identifying the livelihood elements of affected farmers, and taking DJK Reservoir as study example, the livelihood elements and damage status of affected farmers have been concluded through interviewing with affected farmers. Then the victims and beneficiaries of ecological benefit compensation and the contents and methods of compensation are analyzed from the perspective of benefit compensation mechanism．

benefit compensation mechanism; affected farmer; livelihood capital; livelihood damage; reservoir drinking water protection area

2016-04-09

國家社科基金重大項目資助(13&ZD172)；2016年度江蘇省普通高校學術學位研究生科研創新計劃項目(KYLX16_0690)

張銳連(1991—),男,安徽滁州人,博士研究生,從事移民生計研究；施國慶(通訊作者)．

D632.4；TV622

A

0559-9342(2017)02-0010-05