PPP項目合同風險分析

姚健

摘 要：PPP項目合同是整個項目的核心內(nèi)容，合同中對政府及社會資本等各方的權利義務進行了安排，然而由于PPP 合同體系中涉及眾多法律主體、簽訂眾多性質(zhì)不一的合同、需要兼顧多方的利益需求，PPP項目合同在實踐中仍然存在許多風險。

關鍵詞：PPP項目 合同風險

PPP模式又稱政府與社會資本合作模式，是目前我國為轉變政府服務職能，充分利用社會資本，提高項目實施效率而大力推行的一種新型項目融資模式。受中共十八大報告肯定以來，各方政府對于 PPP 項目投入了極大的熱情，然而這種盲目的嘗試給之后的項目建設乃至運營過程埋下了巨大的隱患。有關案例表明，政府缺乏相關的制度安排與實施程序，會導致以政策為主導的 PPP 項目發(fā)展不穩(wěn)定，表現(xiàn)為國家與地方之間的政策沖突，前法與后法的沖突，政府的隨意違約，給民營資本進入相關領域帶來了巨大的風險。

PPP 項目合同由政府主體與代表社會資本主體的項目公司簽訂，其性質(zhì)類似于特許經(jīng)營協(xié)議的概念。但 PPP 項目合同并不完全等同于特許經(jīng)營協(xié)議。PPP 項目合同簽署雙方中的私人主體為項目公司，是對項目的具體目標、權利義務、投資回報、責任分擔、爭議解決等內(nèi)容進行約定，可以說，PPP 項目合同著重體現(xiàn)的是政府主體與社會資本主體之間以及社會資本主體與私人主體之間平等的權利與義務關系。PPP 合同體系中涉及眾多法律主體，簽訂眾多性質(zhì)不一的合同，結構安排復雜，需要通過法律關系的分析，對相關合同、主體進行梳理、明確其中的規(guī)律性。由于 PPP項目往往投資大、牽涉主體多、時間跨度長，并且項目合同在簽訂過程中需要兼顧多方的利益需求，簽訂時由于不同項目的特點導致模式選擇的不同，會出現(xiàn)各主體之間的聯(lián)系緊密牽一發(fā)而動全身的情況，然而就我國的實踐情況以及很多西方國家在 PPP 項目的起步階段的情況看來，我國 PPP 項目合同在實踐中仍然存在許多風險。

一、政府主體所導致的風險 政府由于具有公權力，能夠在 PPP 項目發(fā)生風險時介入項目，對私人主體進行干預，以保證項目的進展，防止公共利益遭受損害。但是行政權力如果任意地干預 PPP 項目中的任何環(huán)節(jié)，會給 PPP 項目本身的治理造成負面影響，無法發(fā)揮私人主體、競爭機制所帶來的專業(yè)性與高效益，除了濫用行政權力，政府部門在政策上的變動以及城市發(fā)展的需要都會成為影響政府履行承諾的誘因。即便是社會資本主體在簽訂 PPP 項目合同的過程中要求政府作出相關的承諾——例如對項目支持的保證、外匯匯出的保證、不競爭的保證以及經(jīng)營期的保證等——來防范比一般投資項目更大的政治風險，由于司法途徑很難對此類違約進行救濟，也沒有更好的其他方式來強制此類承諾的履行，此政府權力尋租的案例屢見不鮮，成為 PPP 發(fā)展過程中存在的最大障礙。

二、私人主體所導致的風險

私人主體也存在不履行合同約定的風險，其主要原因是對額外利益追逐所導致的道德風險和其本身技術與能力的限制導致合同的無法履行。基于信息不對稱理論，私人主體在 PPP 合同體系的履行過程中可以根據(jù)其專業(yè)知識的優(yōu)勢獲取更優(yōu)的合同條件。政府與項目公司在項目移交過程中，項目公司也可能憑借專業(yè)上的優(yōu)勢在政府對于項目完成情況不甚了解的情況下隱瞞相關信息，從而獲取額外的利益。此外，由于眾多 PPP 項目合同期限長達二、三十年之久，在這類長期的 PPP 項目中，其投資回收期相應地也較長。而與此相對應的，銀行的長期貸款期限一般最長只有10 年。因此，在 10 年的貸款期結束后，PPP 項目可能會面臨二次融資的問題。雖然通過資產(chǎn)證券化等其他創(chuàng)新的金融模式進行融資的情形下，可以克服融資期限的問題，但其他一些不確定因素也會隨之而來。 三、其他因素所導致的風險 由于目前現(xiàn)有的 PPP 項目合同中大多是一些比較寬泛的、開放的、指導性的條款，正是由于這些特性導致了 PPP 項目合同具有一定的不確定性。造成該情況主要有三個原因，第一，是出于對交易成本的考慮。無論在何種交易中，如果合同訂立地越詳細，交易雙方所需要支付的談判成本、交易成本就越高，因此對于一些發(fā)生概率比較小、風險不大的內(nèi)容就會在合同中被簡略。第二，由于 PPP 項目長期性、復雜性的特點，在 PPP 項目合同的最初訂立之時無法預見將來可能發(fā)生的所有情況。不能對無法預料的事由進行約定同樣會造成合同的不完備。第三，PPP 項目合同標準文本不夠完善，由于我國的PPP 項目還處于起步階段，政府主體以及私人主體對此經(jīng)驗尚缺，很多情況下僅僅把一種項目意向書作為指導整個 PPP 項目的項目合同，以至于出現(xiàn)了無法遇見的情況無法收場的殘局。

因此，對于政府介入 PPP 項目這一行為需要通過法律規(guī)定進行規(guī)制，在 PPP 合同中對政府介入的條件，介入的時間，能夠做出的行為進行約定，可以在一定程度上規(guī)范政府的行政權力，使得政府不能隨意地對 PPP 項目合同以及其所作出的承諾進行變更。在 PPP 項目合同中各法律主體需要針對相應問題與風險，特別是在不可預見的事由出現(xiàn)之后所導致的利益分配情況的變化，進行再次協(xié)商。

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