發展PPP模式的難點與對策

張平

摘 要：經濟新常態下，制度變革、結構優化和要素升級是中國經濟發展的新動力，PPP模式能促進政府轉變職能，是發揮市場資源配置效應的有效途徑。本文通過對PPP模式在我國現階段實施的難點分析，提出發展PPP模式的對策。

關鍵詞：PPP模式 難點 對策

一、發展PPP模式存在的難點

1、法律法規體系不夠健全，風險的不確定性增大

PPP項目的實施必須有專門的法律法規來保障和規范，但目前我國還沒有形成完備的法律法規體系，而PPP模式的特殊性要求對招投標、稅收優惠和項目等問題，做出特別規定，不確定性的增加影響了社會資本進入的積極性，如采用特許經營方式提供醫療服務的醫療領域，由于公共機構與私人機構需要探討出一個專業化的投資方案，但是由于人口數量的變化、新型疾病的出現都有可能使得醫院和市場的環境發生變化，其招標過程冗長且不確定性較大，使得醫療領域對私人機構的吸引力下降。

另外，PPP項目實施的法律法規存在明顯的地區差異，地方政府出于本地區經濟發展的需要會采取一些限制措施來限制外地資本的流入，這種千差萬別的政策機制，造成地區之間聯動機制差，與此同時，我國所推廣的PPP發展模式水平與國外也有差距，相關涉外項目也會存在國別差異，當糾紛發生時，解決的難度系數比較大。

2、 項目運營難度大，資金成本高

PPP模式參與的對象與公共設施相關，公共設施的建設除了周期長以外，后期管理與運作也是長期工程。如交通、醫療和供水三大行業基礎性建設，這是公共事業所服務的主要領域，這些領域中的公共服務，一般需要提供系統化的渠道，而這些領域的硬件建設通常耗資巨大、投資回報慢、資金占用時間長，在政府引資的初期，企業需要大量的資本注入，在項目建設的后期，其運作同樣需要消耗大量的人力物力投入，并且其后期的運作成本可能更高，在這種情況下，私人機構可能會面臨流動性不足的風險，出于盈利的目的，企業有可能抽逃資金，從而降低自身的風險，在這種兩難選擇中，企業和政府就存在博弈問題。博弈的結果可能會直接或間接導致運營成本的高攀，運營的風險也會隨之出現。

3、 PPP融資、經營風險難以把握

從各地實踐情況來看，PPP項目主要由企業和地方政府聯合出資成立的項目公司（SPV）來運作，但目前無論是國企還是民企資金流都不夠充足，企業作為主要的出資方，尋找融資就成為其必然的選擇，與此同時，由于基于項目載體SPV融資大多數沒有存量資產，在抵押上沒有優勢，作為臨時成立的項目公司，政府和私營機構也不會提供全額擔保，一旦項目運營失敗，金融機構卻只能追索到SPV項目公司，對于金融機構來說其風險較大。因此，對PPP項目的融資，急需打破現有的信貸政策限制，加大新的資金供給。對于SPV運營能力的不足，應該鼓勵聯合體參與投資、運營和建設，使各公司共同分擔融資風險。同時也可以探索嘗試各類聯合體模式，如擔保+PPP、基建+產業+金融、基金+基建等。

PPP模式下，私人機構面臨的風險與一般商品市場不同，它不僅需要面對市場的考驗，還面臨著行政的風險，而行政風險一般會具有更大的危險性。PPP模式下一些地方政府為了吸引私人機構的投資，有時會隱藏對一些關鍵性指標和數據，這種情況的發生會增加企業在投融資以及風險評估時的風險，另外，政府在履行監管者職責的同時，有時也會干預私人機構對項目的預期。這種越級干預、黑箱監管的模式也會極大影響私人機構的投資的積極性。

二、發展PPP模式的對策

針對現階段我國發展PPP模式存在的難點，本文認為要從以下幾方面著手解決：

1、加快推進PPP法律法規體系建設，建立規范系統的監督管理機制

PPP運作過程中面臨著程序繁雜、內容繁多的問題，涉及的內容涵蓋合同、稅收、特許權等許多方面，而如何平衡好政府、企業以及消費者三者之間的利益關系，是亟須解決的難題。由于PPP模式在我國推廣運營的時間比較短，我國公用事業領域中的與此相關的法律法規體系還不成熟，法制建設進程還遠遠落后于實際發展的需要；另外由于基本性立法的不足，目前部分法律法規還存在著以部門利益為主導的現象，法律法規與制度缺乏緊密的聯系，條款沖突與內容模糊的情況時有發生，相關法律框架的缺失使得企業、政府、消費者三者之間的溝通成本上升。

因此，必須將相關活動納入法律框架，作為整個項目運作的指導者和監督者，政府部門必須從公共利益的最大化的立場出發，設計一套規范化、標準化的PPP運營體系，對項目運作的流程提供政策服務和技術指導，保證項目有序推進，促使運作過程的公開、公平、公正。

與此同時，也要強化政府對PPP項目的監管職責，地方政府在PPP模式中，既是履約者，又是監管方，對于與公眾利益密切相關的活動，政府既要對企業參與方的利潤目標進行調節，保證企業主體參與方能夠得到合理的收益，同時也要維護公眾利益，更妥善地處理三者之間的關系。

2、培育契約精神，積極推動PPP模式下非正式制度的建設

在現代公司治理過程中，由于企業的外部成員如部門主管、債權人等的監督不力，企業的內部成員如經理或者工人直接掌握了企業的實際控制權。內部人通過對企業的控制，追求自身利益的最大化，損害外部人的利益，這就是“內部人”問題，在這個問題上，青木昌彥指出：“在轉軌國家中，在私有化的場合，大量的股權為內部人持有，在企業仍為國有的場合，在企業的重大決策中，內部人的利益得到有力的強調”[1]。PPP模式下，這種情況也有可能發生，當企業正式制度規則與其成員的利益和偏好不一致，如果由于顯性的正式制度的不完善使違約成本很低時，組織成員往往傾向于打破正式制度規則的束縛，隱性的非正式規范成為行動選擇和資源配置的主要原則。面對復雜多變的市場環境，私人部門有時由于無法對政府的行為進行合理的預期，當其自身利益無法得到政府的有力保障時，必然會導致私人部門的信心不足，對自身回報所做的預期能力下降，從而影響他們參與這種合作制的積極性。

因此，為了降低交易與溝通成本，除了法律法規的保障外，政府等相關部門還應該積極推動、培育新型契約精神，積極推動PPP模式下非正式制度的建設，使經濟運營過程中經濟主體之間的自由、平等、互利、公正原則內化于心，外化于行。作為正式制度供給的補充和創新，PPP模式更廣泛的發展應以法治化為前提，以誠信的契約精神和商業文化為鋪墊，提高對契約精神的認同，從而培育良善和諧的經濟文化氛圍。

3、 整合服務PPP金融資源，創新金融支持模式，多方合力支持PPP機制推廣

在PPP項目上，建立健全金融協調機制十分重要，在現有金融監管制度下，建議成立PPP聯席小組，“一行三會”需要專門就保險、信托、證券等支持PPP項目的問題進行研究，加強同財政部、發改委的聯系與溝通，充分估量PPP發展對整個金融市場和金融生態環境的影響，在制定與執行貨幣政策的過程中，要充分考慮PPP模式的影響，同時應該建立多元化的融資渠道，整合跨行業資源，綜合運用信托、基金、商業銀行貸款、資產證券化等金融工具，形成合力，提升融資效率和融資方式的靈活性，努力發揮PPP模式的優勢。

另外，在構建PPP綜合服務體系過程中，要有針對性，對不同地區采取區別性政策。對于經濟實力薄弱、資金量小的農村、西部等欠發達地區，要重點突出開發性和政策性金融的作用，努力推動國開行等政策性金融機構為PPP項目建設提供“貸款、租賃、投資、證券”等綜合性的金融服務，同時聯合其他保險、證券公司等金融機構以委托貸款、銀團貸款等方式，提高PPP融資的可獲得性，拓寬該地區PPP項目的融資渠道。在經濟強勁、金融服務體系比較健全的東部及中西部發達的地區，應該發揮商業性金融機構在利率定價、市場退出、產品創新等方面的優勢，努力激發市場活力，“讓市場在資源配置中起決定性作用”的思路貫穿于PPP金融服務的過程中。