流域綜合規劃環境影響評價主要技術問題和評價指標體系構建

張玉環+許乃中+龍穎賢

摘要：隨著我國流域開發程度的不斷提高，各個流域普遍面臨開發利用和生態保護如何協調發展的壓力和沖突。加強流域綜合規劃環境影響評價，對促進流域開發與生態環境保護相協調、推進流域生態文明建設具有重要意義。本文提出了流域綜合規劃環評的總體目標和工作思路，分析了目前存在的主要技術問題，給出了環境保護目標確定與指標體系構建原則，提出了流域綜合規劃環評指標體系框架，為不同流域綜合規劃環境影響評價工作提供參考。

關鍵詞：流域綜合規劃；規劃環評；評價指標體系；“三線一單”

中圖分類號：X82 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2017）02-0024-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.003

前言

隨著我國流域開發程度的不斷提高，各個流域普遍面臨開發利用和生態保護如何協調發展的壓力和沖突。2016年1月，習近平總書記先后兩次發表重要講話，強調長江經濟帶發展必須堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，共抓大保護，不搞大開發。在我國全面推進生態文明建設戰略、落實“五大發展理念”的宏觀形勢下，加強流域綜合規劃環境影響評價，摸清流域開發現狀，確定規劃定位，明確規劃實施的環保目標和合適的評價指標，以期從流域尺度優化開發布局、規模和建設時序方面，提出流域性、整體性的環境保護對策建議，協調解決流域開發與生態環境保護的關系，對促進流域開發與生態環境保護相協調、推進流域生態文明建設具有重要意義。

1 流域綜合規劃環境影響評價總體目標和 思路

總體目標：通過流域綜合規劃環評，貫徹“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”的基本原則，推動改善流域生態環境質量，確保流域生態環境目標與開發建設目標同步實現，實現流域的的全面協調可持續發展。

總體思路：通過回顧性評價和生態環境質量現狀調查，明確流域存在的主要生態環境問題，通過規劃環境影響識別分析確定流域生態保護定位和環保目標，構建可考量的適宜的定量化評價指標體系，有重點地預測分析流域綜合規劃對于流域生態環境的影響，通過強化“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”（簡稱“三線一單”），優化規劃方案，統籌考慮流域環境影響提出減緩對策措施，突出針對性、實用性、有效性和可操作性。

2 流域綜合規劃環境影響評價存在的主要 技術問題

2.1 流域定位、規劃期生態環境保護目標需進一步清晰明確，規劃協調性分析有待加強

不同流域、不同河段的生態系統服務功能、水環境質量、水資源特征、生態敏感性、開發程度、經濟發展階段、環境問題等均存在區域差異，流域綜合規劃是以開發為主、還是保護為主、亦或并重實施，需要在規劃階段給予明確；而規劃的實施需要與國家和省市主體功能區劃、生態保護規劃、水環境功能區劃等空間劃分以及區域環境保護管理、水污染防治計劃等要求相互協調，亦需要規劃環境影響評價通過系統綜合識別分析給予確定。

2.2 規劃回顧和環境現狀分析有待深入，重大生態環境問題需明確和突出，驅動因分析尚需清晰和具體

上世紀80年代以來，全國各個流域相繼實施建設了梯級電站、調水、河道整治、護岸等眾多各類工程，分屬不同級別（國家省市）、不同行政機構（水利、水務、電力、農業等部門）管理，部分流域出現了水生態系統功能退化、生物多樣性降低等生態問題。就目前情況看，流域總體開發工程類別、規模、分布、運行狀況以及環境現狀本底尚未清晰；流域開發存在的突出生態環境問題、資源環境制約因素、水生態安全風險、流域代表性控制斷面或控制河段有待進一步梳理；存在的資源環境關鍵問題的驅動因子、發生環節、實施監管、責任主體等不甚清晰。

2.3 規劃方案預測分析未充分考慮流域綜合性，對不同情境下開發任務帶來的長期、累積、整體性影響關注不足

水環境影響分析應關注規劃實施對重點敏感河段特別是考核斷面帶來的流域水文情勢變化、水環境質量、資源環境承載能力的影響，應充分關注灌區農業退水的環境影響。明確定量或半定量的判斷分析結論，明確考核斷面能否實現環境質量改善目標。

水生態影響分析應全面識別流域重要生態環境敏感區，結合規劃布局與其空間位置關系，深入分析規劃實施對生態系統完整性及主要服務功能影響，特別是魚類“三場”一通道等棲息地產生的長期性影響。

方案綜合論證應在充分歸類解析各類建設活動的基礎上，綜合各專項規劃環境影響，疊加現有環境問題，明確規劃實施后環境質量和生態狀況變化情況以及對生態系統的累積性、長期性和整體性影響。

2.4 環保目標和評價指標體系針對性有待進一步加強，指標缺乏定量化，可達性分析缺失或前后需進一步呼應

流域環保目標應結合區域主體功能區劃、生態保護要求以及流域開發定位梳理明確；評價指標體系重點從水資源、水環境、水生態、水安全、社會經濟等方面構建，給出現狀值或描述，明確定量化的目標要求。突出資源、生態、總量等紅線指標。結合不同規劃方案下環境影響預測評價結論，逐一定量進行環保目標和評價指標可達性分析。

2.5 落實“三線一單”不夠具體，優化規劃方案較為保守，減緩對策措施針對性有待加強

2.5.1 明確流域生態空間及相應管控要求

結合流域生態環境保護要求、生態保護紅線和環境影響預測結論，明確流域生態空間和相應管控要求，除各級法定保護區域外應關注“三場一通道”、濕地等重要生境，以及水生態功能顯著退化河段。從維護和改善流域生態系統服務功能的角度，提出重點河段及岸線的功能定位和管控原則。

2.5.2 明確流域環境質量底線及控制河段（斷面）水質要求

根據流域水質改善總體要求，明確重要敏感河段、水環境質量考核斷面等重要斷面的具體環境指標，結合區域社會經濟發展目標及水資源條件，提出河流（河段）污染物排放量和控制原則等建議。

2.5.3 明確水資源利用紅線及重點斷面生態流量控制方案

根據不同情景下規劃方案的水資源優化利用建議，綜合考慮水文情勢變化預測結果和水生態保護需求，明確下游主要生態敏感河段（特別是魚類產卵與洄游期等特殊時段）、重要斷面不同時期的生態流量指標，明確流域重點河段的水資源利用上線指標。

2.5.4 提出符合流域空間管控要求的環境準入負面清單

結合國家和地方相關環境管理政策、水資源管理政策、水利水電開發政策及流域生態空間劃分和管控要求，明確不同區域、重要敏感河段的環境準入負面清單。

2.5.5 從規劃開發布局、規模、方式、時序等方面明確優化調整建議

在綜合分析規劃方案目標與發展定位的環境合理性和可達性分析基礎上，對環境影響較大甚至環境影響難以接受的規劃內容，提出明確的優化調整建議，對現狀開發強度較高、生態系統退化趨勢明顯的河段，應提出有效補救措施。

2.5.6 關注優化調整后規劃方案的主要環境影響結論，有針對性提出進一步減緩環境影響的對策措施

結合控制性斷面的相關指標，分析優化調整后的規劃方案與流域現狀和原規劃方案的環境影響變化，提出生態和環境質量是改善或惡化的明確結論，基于流域生態安全，就加強棲息地保護、復河流連通性、保障生態基流等方面，從工程、技術、管理方面系統提出減緩不利環境影響的對策措施。

3 流域綜合規劃環保目標和評價指標體系 構建

3.1 環境保護目標確定思路

流域綜合規劃包括供水、灌溉、水力水電、航運、防洪治澇、水土保持以及水資源保護等相關規劃內容，規劃中一般結合國家主體功能區劃、流域及區域經濟發展規劃以及開發利用要求確定流域功能定位。

為落實流域生態優先、綠色發展的理念，規劃環評中應結合流域功能定位，在全面梳理流域生態特征的基礎上，充分考慮流域水資源環境問題和流域水生態安全要求，明確流域的生態定位，確定流域環境保護目標。

3.2 評價指標體系構建原則

評價指標是流域綜合規劃方案實施過程中落實環境保護目標的系統反映，是規劃方案優化調整建議的重要支撐，是實現流域可持續發展生態保護成效的具體考量。構建評價指標體系需遵循以下原則：

科學性原則。指標體系要建立在對規劃與環境科學分析的基礎上，應能反映流域綜合規劃的發展定位和環保目標要求，指標概念明確，能反映評價中所標識的測度和系統特征。

整體性原則。流域綜合規劃作為統籌與相關同位、上位等規劃、產業政策及相應開發項目聯系起來的綜合性規劃，其環境影響評價應將規劃的相應方案與資源、生態、環境、經濟社會系統作為一個整體，全面反映規劃與環境的相互聯系、相互影響狀況及發展趨勢。

差異化原則。受所在區域地理特征、水文特征、氣候單元、補水條件等不同因素的影響，不同流域具有其獨特的資源稟賦、自然環境和社會人文環境，因此不同流域綜合規劃及其影響特征亦有所差異，評價指標體系構建過程中應體現不同資源環境特點的流域差異性。

關鍵性原則。為落實“三線一單”和水資源利用“三條紅線”的相關要求，從強化生態優先、合理空間布局、提升資源效率等角度，指標體系應根據需要和指標的內涵按照主次層次構建，宏觀控制層指標反映全局性、宏觀性系統及影響，具體指標則實現控制層目標的具體性描述或數值，關注體現紅線的水生態、水安全、水健康等層面的關鍵性評價指標。

操作性原則。在選取指標時應盡可能確定具有區域性、代表性、敏感性和綜合性的指標，數據、資料易于獲取，對環境影響程度具有明顯的可度量性，有利于實施過程中管理部門的考量和管理。

3.3 推薦的評價指標體系

本文依托作者承擔的2013年環保公益課題研究成果，遵循上述原則經過綜合分析，篩選提出流域綜合規劃環境影響評價指標體系（詳見表1），可供不同流域綜合規劃環境影響評價工作參照。

評價指標體系力求體現指標體系的普適性和差異性，圍繞水資源效率、水環境質量、水生態保護、水安全保障和社會經濟綜合效益五個主題來構建，分為紅線、關鍵、可選和特性4類指標共計30項。其中紅線指標（5項），包括水資源開發利用率、水功能區/水環境功能區水質達標率、生態保護紅線、敏感河段或斷面生態流量或生態需水量保證率、集中式飲用水水源地水質達標率）作為剛性約束應在流域綜合規劃實施過程中充分落實，關鍵指標（8項）作為實現流域綠色發展目標的必備評價指標，可選指標（12項）和特性指標（5項）可根據流域的典型特征和資料的獲取程度甄選。

4 展望建議

4.1 流域綜合規劃環評技術規范亟待完善

目前流域綜合規劃環評工作開展的指導規范文件僅有《江河流域規劃環境影響評價規范》（SL45-2006）、《流域規劃環境影響評價技術指導意見》（辦水總〔2013〕158號）和《規劃環境影響評價技術導則 總綱（HJ 130-2014）》等，為進一步強化規劃環境影響評價對策建議對流域綜合規劃實施的約束和指導作用，急需行業的技術方法導則以及實施效果評估與反饋機制等管理辦法出臺。

4.2 流域綜合規劃環評相關技術方法、評價指標閾值或評價標準有待進一步研究

流域綜合規劃本身的特殊性決定了其對環境資源、生態環境、社會經濟環境的影響具有關聯性、連續性、潛在性和累積性等影響特征，規劃實施帶來的水文情勢律變化的累積影響途徑、作用機理、影響效應特別是對流域生態系統健康和服務功能影響的定量化評價技術方法需深入研究，可操作、能考量的適用于不同流域的評價指標閾值特別是水生態影響評價指標遵循的標準值仍需進一步研究確定。

4.3 嚴格流域綜合規劃實施的水資源開發、水環境質量準入約束和生態補償

適時組織流域綜合規劃實施影響核查，檢查落實規劃實施情況、規劃環保措施和優化調整建議落實情況、流域水環境質量監管情況、項目建設實施污染排放準入情況等，將地方政府及其相關部門流域綜合規劃環保工作開展情況納入日常環境保護督查；研究建立規劃環評違法責任調查移交機制，探索建立流域生態環境損害責任追究制度，嚴格落實《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，健全完善流域綜合規劃環評會商機制，強化流域上中下游的聯防聯控和區域生態補償。