法律視角下垃圾圍村困境的突圍路徑思考

胡艷

摘 要：當下，農村生活垃圾問題日益嚴峻，數量大幅提升，垃圾成分日益復雜，而垃圾處理方式的停滯落后，公共服務提供的嚴重不足，催生了來勢洶涌的垃圾圍村現象。這一現象不僅影響村容村貌，更帶來嚴重的危害。本文分析了這一現象產生的成因，并從法律的視角，思考解決困境的路徑。

關鍵詞：農村；生活垃圾；法律

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）04-0106-02

當下，農村普遍存在著比較嚴峻的垃圾圍村現象，大量隨意堆放的生活垃圾給農村生態、農民生活帶來極大危害與困擾。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第88條第3項規定，農村生活垃圾是指農村在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為農村生活垃圾的固體廢物，包括有機、可回收、不可回收、危險廢物四類。從垃圾形態上看，除固體廢物，還應包括農村人口日常生活和服務產生的廚廁垃圾中的液態廢水。在許多農村，廚廁廢水直接排放，這對農村生態環境造成了惡劣的影響。但在實際生活中，我們習慣將生活垃圾等同于固體廢物。

一、農村生活垃圾現狀

1.農村生活垃圾量的快速增長。伴隨市場經濟的發展，農民生活水平的提高，垃圾產量快速遞增。住建部統計數據顯示，目前我國城市垃圾每年清運量1.79億噸，農村垃圾每年產生量是1.5億噸左右。除傳統農業生產生活產生的剩菜、柴草廢渣、果皮、廢紙等，廢棄的家電、包裝盒（瓶）、塑料袋（膜）、建筑垃圾等難降解物質逐漸成為農村生活垃圾的主流。

內憂未解，又添外患，城市垃圾的下鄉為這一增長“默默”做著貢獻。2016年7月初媒體曝光上海2萬多噸生活垃圾偷倒太湖湖岸事件，短短幾天時間，靜美湖山化為惡臭之所。包括上海這樣的特大城市，全國多地不同規模的城市都存在城市垃圾轉運農村的事實。

2.農村生活垃圾處理方式較落后。農民們將廢舊家電、廢紙、塑料瓶等具有一定經濟價值的廢品出售給廢品經營者，廢棄食品、果皮用于喂養牲畜，其他垃圾往往丟棄于田間地頭、房前屋后、湖邊池旁。這些露天的垃圾堆大多無人管理，或被人放火焚燒。有時為應對檢查，垃圾山被村鎮組織轉移到湖邊、塘邊、坡下等地勢低洼地。隨手扔棄、放火焚燒、露天堆放、位置轉移是農村垃圾處理的主要方式。

二、垃圾圍村的危害

1.環境污染之痛。生活垃圾的隨意丟棄，導致農村水源污染、土壤污染和大氣污染。農村生活垃圾在長時間堆放過程中會產生一定的滲出液，這種滲出液是一種高濃度的有機廢水，它易在雨水天氣時，與雨水混合，流入小溪小河、土壤中，地表、地下水都受到污染。污水灌溉的土壤也遭受其害，田間地頭的塑料包裝物、電池、日光燈等廢棄物在漫長的降解中也給土壤帶來不可逆的影響，目前我國湖南、江西等農業產區糧食作物存在重金屬含量超標的問題，影響農作物質量。隨意堆放的生活垃圾腐敗分解，向大氣釋放大量的氨、硫化物，惡臭熏天，污染空氣。

2.農民健康受損。環境污染導致我國癌癥村的數量不斷增加，2013年學者統計中國癌癥村的數量超200個。據世界銀行報告，中國農民死亡于癌癥的概率接近全球水平的四倍，而我國農村居民每死亡5人就有1人因為癌癥。除工業污染，農村生活垃圾所導致的水質污染與作物重金屬含量超標，是農民健康受損的重要誘因。

3.農業可持續發展受阻。“糧以土為本，土以質為先”，田間地頭垃圾成堆，白色污染觸目驚心，這大大降低了土壤的肥沃程度，糧食的產量受影響，農產品的質量降低，農村經濟可持續發展受阻。

三、垃圾圍村困境形成的原因

1.現有相關法律原則性、理論性強，缺乏具體實施細則。我國目前有關農村生活垃圾污染和防治的法律主要有《環境保護法》和《固體廢物污染環境防治法》，規定了縣級及相應的基層政府在農村生活垃圾問題上負有責任，但無具體條款。一些地方立法對農村環境管理與污染治理實際情況考慮不周，致使法規在農村的具體適用大打折扣，且現行政策法規很少對農村生活垃圾污染防治提出具體明確要求，也沒有明確政府在農村生活垃圾處理中的組織、管理責任。所以，在法律層面，農村生活垃圾問題幾乎為空白。實際監管方面，絕大部分鄉鎮沒有配備專門的環境保護機構或監管人員，農村環境監管基本處于無序狀態。這也是大量城市垃圾得以轉移到農村很重要的原因。

2.農村垃圾處理基礎設施薄弱，資金投入不足。農村生活垃圾處理是農村基本的生活和發展的條件，國家和地方各級政府都有責任和義務對其進行投入。可近年財政支農水平總體偏低，農村水利、能源、交通等基礎設施都需大力投入建設，農村垃圾處理問題往往容易成為被忽略的角落。我國大部分村鎮經濟實力比較薄弱，財政困難，又很難在農村征收垃圾處理費、開征環境稅和生態稅。資金短缺的原因造成了一些農村應建的垃圾收運及配套設施計劃擱淺。一些農村地區雖然在村落設置垃圾箱，但是垃圾箱設置服務半徑不合理，村民倒垃圾不方便、不順手，所以村莊里隨意丟棄垃圾的現象依然常見。有些村莊的公共產品無人維護看管，垃圾箱丟失或損壞嚴重，村莊垃圾收集車輛不多，垃圾處理率低下。

3.農民環保意識缺失，行動缺位。農民是垃圾圍城困境的直接受害者，他們應該是農村生活垃圾處理最主要的參與者，維護自己環境權益的積極主體。而受千百年的小農生產局限，“各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜”，農民普遍對農村生活垃圾處理等公共物品采取一種漠不關心的態度。而且認為一切公共物品的提供都是政府的事情，垃圾圍村就得政府來管。政府現在不管，將來肯定也要來管。農民們對自身應得的利益不了解，也不爭取，一直扮演旁觀者的角色，被動地等待政府的政策。作為困境中被動的受害者，農民也是積極的加害者。有些貧困地區的農村，因為生活水平低下，農民迫切追求短視經濟效益，農藥化肥齊上陣，使用劑量與頻率具有隨意性，農藥瓶等有毒有害生活垃圾也隨意丟棄。

四、垃圾圍村困境的法律對策

1.完善農村生活垃圾處理立法。要解決兩個主要問題：誰來立？立什么？也就是立法主體與立法內容。從中央到地方政府，都要建立相對完善的法律法規體系，以實現農村生活垃圾的宏觀控制和微觀管理。我國東西部農村地區經濟和實際發展情況不盡相同，地方政府根據本地區生活垃圾的特點具體立法。富裕的人口密集地區，可將農村的垃圾處理納入城市垃圾處理范圍，中西部地區更多考慮沼氣池的建立。從立法的內容看，應立足于實現農村生活垃圾處理的減量化、資源化、無害化，尊重生態規律，建構農村生活垃圾循環利用模式，保護環境的同時促進經濟發展。有人說，垃圾是放錯了地方的寶貝，要實現垃圾的減量與資源化，首先要對農村的生活垃圾實現分類。

2.建構農村生活垃圾分類制度。相較于中國城市，農村地區更具環境消納能力，這依靠于農村普遍的種植業和養殖業。以筆者所在的江漢平原的農村為例，在過去，除了家庭聯產承包責任田，房前屋后還有家庭菜園、雞窩、豬圈、馬廄。而占農村生活垃圾相當比例的，是廚余物質。剩菜剩飯可用于制作畜禽飼料，或肥田再利用。但近年來，隨著農村生活方式的城市化，村民注重自己居住環境，人畜空間分離，家庭院落養殖萎縮。再加上農民們一度輕視有機肥的效力，這都抑制了傳統分散式、就地消化處理垃圾的能力。建構農村生活垃圾循環處理模式，首先要完善農村生活垃圾分類制度，確立垃圾分類標準。在城市，生活垃圾被簡化為“可回收”與“不可回收”。對于農民而言，可回收的有哪些，不可回收的又是哪些？他們的分類標準要形象，便于他們理解，確保分類制度的可執行。比如浙江金華農村將垃圾分“易爛”和“不爛”兩類，農民依據生活經驗很容易做出相應的選擇。利用高溫堆肥處理技術將那些容易腐爛的廚余垃圾生產為沼氣、制作成有機肥，解決農業生產生活能源所需；不爛的廢紙、塑料制品、廢棄金屬收集售賣；建筑垃圾可用于填坑造地；不爛的有害垃圾則集中后運往有資質和技術的專門企業進行無害化處理。為便于村民的垃圾分類處理，當地鄉鎮政府應統一給村民每家每戶配備分類垃圾桶或編織袋。除此，基層政府也要采取一系列激勵措施鼓勵農村居民垃圾分類，比如物質有償、精神獎勵等手段。金華農村為推行垃圾分類，村委會定期評選處理垃圾分類得當的家庭，大張旗鼓進行表彰，大家你追我趕，垃圾分類的意識得到提高。

3.提高村民守法意識。意識指導人的行為。云南玉溪有一對姊妹湖，撫仙湖與星云湖。兩湖相距不遠，但狀態天壤之別。前者為一類水質，清澈見底；后者長期在四五類水質間徘徊，時有藍藻暴發。差別的原因是撫仙湖岸的村民非常珍惜自己的環境，沿著漫長的湖岸線，看不到哪怕一點點垃圾的身影。村民深諳大湖與自身休戚與共的利害關系，美麗的湖光山色迎來游客如織，村民獲得生態旅游的大好商機。而星云湖前世也是清澈見底，到20世紀七八十年代，工業污水、生活污水直接排放入湖。破窗效應使得湖岸的村民無忌憚地繼續排污、丟棄垃圾。你扔，我也扔，大家都這樣，這是許多村民的共同心理。對此，鄉鎮及村一級要組織專門人員定期對農民進行科學處置垃圾的環境保護教育，利用辦展覽、發放環保法律書籍和宣傳畫、文藝表演等多種形式對農村沿襲已久的一些陳規陋習和不良習慣公開剖析，促進農民更新觀念，認識隨意傾倒垃圾的危害。通過對中小學生普及合理處理農村生活垃圾的知識，發揮他們環保宣傳主力軍的作用，全面提高農村的整體環保意識。總之，在村莊營造重視垃圾處理、積極參與垃圾問題解決的良好氛圍。

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