交通行政執法電子證據應用的問題與應對

劉峰+蔣山+趙長江+暢君元

摘 要：交通行政執法中的電子數據具有虛擬性、易逝性和多樣性的特點，其生成、傳輸、存儲和使用有其自身規律，必須滿足相關性、真實性和合法性才能夠成為法律上認可的證據。目前，交通行政執法無法確認電子數據自產生時的完整狀態，沒有形成完善的證據保管鏈來證明證據的合法性，同時，缺少系統的舉示、管理和使用方法。結合交通執法的特點，提出了建設電子證據云平臺的系統化解決方案，其涵蓋交通執法電子數據的生成、傳輸、存儲、審核、形成案件等整個周期的管理和運用，能夠確保電子數據的合法性和真實性。

關鍵詞：交通行政執法；電子數據；電子證據；證據保管鏈

中圖分類號：D631.5 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.07.023

隨著國家“互聯網+”戰略的實施，交通執法信息化也進入深入發展階段。2014年修訂的《行政訴訟法》新增了“電子數據”這一全新的證據種類。作為全新的證據種類，電子數據的采集、流轉、處理、保存和管理具有其不同于其他證據的明顯特殊性。隨著各類電子數據在交通違法行為處罰中的廣泛使用，如何基于電子數據的屬性，收集并固定好各類數據，確保執法過程中獲取的數據能夠成為司法上認可的證據，最終作為認定案件事實的根據，是當前行政執法急需解決的重要問題。

1 交通行政執法信息化與法治化的發展背景

隨著國家依法治國戰略的確定和發展，交通部已經提出了交通發展法治化與信息化相結合的基本要求，交通行政執法的法治化工作也在加快推進。在交通行政執法過程中，行政機關在做出處罰決定時就應對相關人的違法行為履行證明責任，既要收集相關人應承擔的義務或違法的事實證據，又要收集不應承擔或少承擔的義務和沒有違法事實的證據。因此，交通行政執法的關鍵是證據問題。

交通行政執法包括現場執法和非現場執法。在現場執法中，目前通用的電子執法設備有執法記錄儀、警務通、航拍儀和錄音筆等。在交通行政執法全過程中，執勤執法工作情況和相關證據都將以電子數據形態（圖片、錄音、錄像等）記錄在執法記錄儀中。在非現場執法中，目前主要有以通訊、網絡、廣電為核心技術，將采集視頻信息作為主要任務的視頻監控系統；以車輛檢測、牌號自動識別、行人監控、定點抓拍為主要功能，以采集圖像信息為主要任務的卡口系統；由高清攝像機、高精度窄波雷達、高頻脈沖補光燈、圖像識別儀等電子設備組成的采集超速車輛信息的測速系統，它們采集的主要是以電子數據的形態存在的圖像文件和視頻文件。因此，無論在現場執法中，還是在非現場執法中，主要的證據都是由電子設備生成的，電子數據已經成為當前交通行政執法中的重要證據來源。

2 電子數據概述

2.1 電子數據的概念

電子數據一詞最早是在計算機安全領域率先使用的。從電子數據在執法和司法中的出現和發展情況看，“電子”強調的是對電子設備和信息技術的高度依賴。在交通行政執法中，無論是現場執法，還是非現場執法，電子數據是依賴現代信息技術在各種執法設備中產生、存儲，并通過網絡傳輸的?！皵祿狈褐笖y帶事物信息的載體，數據按其是否連續可分為模擬數據和數字數據。模擬數據是連續的，數字數據是離散的。由于數字數據在可復制性、傳輸性上以及電子設備的可識別性和轉化性上具有無與倫比的優勢，現在許多數據都以數字的方式存儲和傳輸，即使是模擬數據，也都會被轉化為數字數據。21世紀以來，絕大多數執法設備均采用數字數據。

由此可知，“電子”是指證據依賴于信息技術和電子設備的一種特性，“數據”是信息在電子設備中傳播時的載體和形態，“電子數據”是指借助現代信息技術，利用電子設備生成、存儲、傳輸而成的證明案件事實的數據。簡言之，電子數據即“以電子形態存在的數據”。

2.2 電子數據的特點

2.2.1 虛擬性

證據是證據內容與證據形式（載體）的統一。電子數據不是信息依附于人這一載體上，也不是依附于客觀世界的實物、文書、痕跡上，而是依附于數據上，存在于由計算機、手機、各種存儲卡、導航儀、網絡設備等電子設備所構成的虛擬空間中。作為在虛擬空間內以數據狀態存在的一種證據形態，電子數據的生成、存儲、傳輸均依賴于信息技術，電子數據要想為人們所感知、掌握、理解、舉示，實現從虛擬空間向現實空間的轉化，也必須依賴一定的信息技術、電子設備和特定的軟件，否則就只能是存在于虛擬空間中的信號，無法為人類所掌握，也就不能成為證據。

2.2.2 復雜性

從電子數據的外在形態看，電子數據具有豐富的表現形態，涵蓋了文本、音頻、視頻、圖片、日志和文件等各種形態的數據。劉品新博士提出了“七分”的觀點，認為所有的證據種類都具有電子形態，雖然其觀點的具體內容有待商榷，但這也表明電子數據的形態非常多樣，存在多重證據屬性。正是因為如此，在探討電子數據該適用何種規則時，既要探討電子數據與物證相關的規則，比如鑒真規則，又要研究電子數據與人證相關的規則，比如傳聞證據規則，還要研究電子數據與書證相關的規則，比如最佳證據規則，這在其他證據中是不存在的。

2.2.3 易逝性和穩定性

電子數據是以數據形態存在的證據，具備一定技術水平的人可使用信息技術和電子設備對其進行修改、篡改、偽造，也正是因為這一特性，反而讓電子數據具備了一定的穩定性。除了可被恢復外，電子數據的穩定性還表現在可記錄修改或篡改行為上。因此，如何判斷電子數據是否被修改、篡改，就成了使用電子數據這一證據的關鍵問題。

2.2.4 無損耗再生性

電子數據與其他類型的證據相比，一經產生后再生（復制、傳輸、存儲等）無損耗，可實現精確的復制。這一特點是數字信號傳輸本身特性所決定的。這也要求交通執法人員在取證時，必須遵循一定的技術規則，所有的操作必須符合技術規范。

2.3 電子數據成為“證據”的條件

在交通等行政執法中，是否所有執法電子設備中所產生的數據均可以直接成為“證據”？答案是否定的。根據我國法律法規的規定，任何一種形態的材料要想成為證據，必須滿足法律上“三性”的要求，即相關性、合法性和真實性。

2.3.1 相關性

證據的相關性是指證據必須與需要證明的案件事實或其他爭議事實具有一定的聯系，即對待證事實具有實質的證明意義。根據這一要求，交通行政執法人員在獲取數據時，不僅要記錄違法行為事實本身，還要記錄證明該事實本身的屬性信息，證明該數據與違法行為的成立具有關聯性。

2.3.2 合法性

證據的合法性是指證據的主體、形式、收集方法或提取方法必須符合法律的有關規定，才能在相應的證明活動中被采納。根據這一要求，交通行政執法在獲取數據時，必須由具備執法資格的人員，使用合格的設備、按照法定的程序進行數據收集活動。

2.3.3 真實性

證據的真實性是指用于證明違法行為事實的證據必須滿足形式和實質上的真實。形式上的真實關系到該執法數據是否具有證據資格的問題，如果不符合要求，則不得被采納，實質上的真實涉及該執法數據證明力的問題，視其真實程度決定是否能證明某個待證事實。根據這一要求，在交通行政執法中，電子數據的真實性要求電子數據必須是已發生的案件的客觀記錄，且保證電子數據在獲取、傳輸、存儲和使用的過程中未曾被篡改。

3 電子數據的應用現狀與問題

3.1 電子數據的應用現狀

在現場執法時，對于違章停車、違章掉頭、酒后駕駛、無證駕駛等行為，執法人員主要通過執法儀、警務通、航拍儀和錄音筆采集電子數據。在采集工作完成后，執法人員將根據違法行為類型、違法時間、執法時間、執法地點、執法類型等信息，自行向執法系統錄入違法案件信息，所產生的電子數據的形態主要是圖像或者視頻。

非現場執法是由各類電子執法設備自動對違法行為進行取證，在交通執法中使用比較多的是視頻監控數據和測速數據，它們分別來自各類視頻監控和固定測速系統。非現場執法的主要場景是針對闖紅燈、超速、逆行壓線、打電話、違章變道和未系安全帶等違章行為，通過視頻監控、卡口系統和測速系統采集數據。

3.2 電子數據應用的問題

交通行政執法中的電子數據要滿足合法性和真實性的要求，需要電子數據從生成、流轉到運用各環節均能保障電子數據的客觀性和完整性，從技術上和法律上保障電子數據的合法性和真實性。

3.2.1 電子數據采集環節

目前，在非現場執法中，數據采集設備在一定程度上能夠滿足交通行政執法對于電子數據的運用需要，但從其數據采集機制上看，沒有明確的防篡改機制，也沒有確保數據完整性的證明方案，采集到的電子數據存在被篡改的可能，給電子數據的證據化帶來較大隱患。

在現場執法中，雖然目前使用的采集設備能夠有效記錄交通違法行為和行政執法過程，但是，此功效與一般拍照、錄像設備原理相同，僅能提供照片或視頻等記錄的功能，不能保障所采集數據不被篡改。

無論是現場執法，還是非現場執法，采集設備采集到相關數據后，都是由相應網絡通道或人為拷貝至執法業務系統中。此環節存在大量的人為因素，數據存在被篡改的可能，如果沒有行之有效的數據防篡改機制，就無法保障所采集數據的客觀性和完整性，也就不能滿足對電子數據真實性提出的要求。

3.2.2 電子數據流轉環節

在交通執法中，電子數據并非一直固定在某一存儲設備上，而是處于流轉的狀態中。在非現場執法中，前端采集設備將采集到的數據在本地存儲，經審核后上傳到執法業務系統，業務處理后形成案件信息對外發布。在現場執法中，執法人員直接將采集到的數據信息上傳至執法業務系統，執法人員審核現場執法數據后形成案件信息對外發布。

由此可見，在交通行政執法過程中，電子數據的流轉包含在多個環節中，每一個環節中又存在多個關鍵節點，比如非現場執法中電子數據的本地存儲與支隊審核、現場執法中執法人員對電子數據的自行拷貝等。流轉環節及其關鍵節點的增加，為脆弱的電子數據提供了被修改的可能，而現有的流轉環節并未設計有效的保護機制和記錄機制，電子數據在各流轉環節均存在被篡改的可能，同時，也沒有建立有效的證據保管鏈，最終導致電子數據在合法性和真實性上均有欠缺。

3.2.3 電子數據使用環節

在交通行政執法中，根據我國《行政訴訟法》的相關規定，行政機關對作出的具體行政行為負有舉證責任，即交通行政執法部門必須在復議或訴訟中，舉示相關的電子數據，并證明其真實性。然而，現行的交通執法系統中所存儲的電子數據從生成時就存在真實性瑕疵，在各流轉環節又存在被篡改的可能。這就導致行政機關無法舉證證明其真實性和合法性，在復議和訴訟的過程中，其證據效力受到質疑也是必然的。

4 “電子證據云平臺”整體解決方案

交通行政執法過程涉及到了越來越多的電子數據，而電子數據能否作為證據使用以及如何使用，在理論和實踐中都存在諸多爭議。為了確保執法數據能夠作為證據使用，解決執法數據證據能力不足的問題，本文提出“電子證據云平臺”（以下簡稱“平臺”）的整體解決方案，同時，解決執法數據作為證據使用的合法性、效率性和公開性問題。

交通行政執法電子證據云平臺將引入第三方存證機制，涵蓋執法數據的生成、傳輸、存儲、審核、形成案件等整個周期的管理和運用，其整體架構如圖1所示。

電子證據云平臺的主要功能是執法數據的采集、存儲、存證、審核、出具和使用等。下面，筆者重點介紹執法數據的采集、存證和使用功能。

4.1 執法數據的采集

執法數據的采集是執法證據的來源，要確保執法數據能夠成為證據，就要從前端數據采集開始。如果執法數據產生的同時能固化其客觀真實性，那么，就能夠滿足該數據作為證據時的客觀性。

交通行政執法的應用場景分為現場執法和非現場執法。非現場執法是隨著交通行政部門信息化建設的發展而產生的一種執法方式，與傳統現場執法方式不同，它是指交通管理部門依法設置并通過交通監控設備拍攝、記錄交通違法行為、處罰的一系列制度的總稱。因此，非現場執法數據一開始就以電子數據的形式存在，比較容易對接到電子證據云平臺。本平臺的設計初衷主要是對非現場執法數據的管理。對于現場執法數據，可以采取人工錄入系統的形式將紙質文字轉化成電子數據，進而在電子證據云平臺進行下一步的數據流轉，同時，也可以改造現有的現場執法設備，實時將包含道路違章行為的電子照片傳送到電子證據云平臺上。

4.2 執法數據的存證

一般情況下，非現場執法數據直接存儲于交通行政執法單位服務器上，如果行政復議或行政訴訟中當事人對行政處罰依據的照片有爭議，交通行政執法人員要承擔證明照片沒有被篡改的責任，但“自己證明自己保存的電子數據沒有被修改”顯然不足以說服法官和當事人。因此，本平臺引入第三方存證機制，一旦將電子數據證據中的事實信息用保全的方法加以固定，對電子數據證據的篡改就會失去其預期的價值。這樣可以有效地保護證據的客觀性和原始性。

從存證技術上講，交通行政執法電子證據云平臺的建設主要用到了哈希校驗技術和時間戳技術。哈希算法是一種將要比對的電子數據映射為唯一的長度較短、位數固定的數字串來進行比對，以判斷比對的數據是否一致，利用該算法得出的摘要信息稱為“哈希值”。哈希值類似人的“指紋”，也有學者稱其為“電子指紋”，一件電子文件通過同一種哈希算法只會產生一串哈希值，當然存在幾億萬分之一的可能——兩件電子文件的哈希值會一樣，但是，這種可能性在應用中可忽略不計。因此，其具有唯一性，可以用于證明某個電子文件的客觀性和真實性。以交通行政執法數據為例，在電子數據產生的同時計算其哈希值，如果當事人對執法數據存在質疑，那么，執法人員可以再次計算該數據的哈希值；如果前后數值比對一致，說明該執法數據是客觀、真實的，沒有被篡改；如果前后數值比對不一致，則該執法數據不能作為行政處罰的證據。同一性驗證是哈希校驗在電子證據云平臺中應用的基本原理。

另外一種重要的存證技術是時間戳技術（Time-Stamp），該技術需與哈希校驗技術同時使用，用以證明電子文件產生時間的客觀性，為電子文件時間信息提供安全性保護。時間戳是指采取第三方權威時間認證的方式證明電子數據在特定的時間和日期是存在的，并且可配合數據檢驗技術來驗證其不曾被修改。在電子數據的原始屬性中，時間屬性是數據電文所附帶的必不可少的重要信息標記之一。交通行政執法數據通過哈希算法計算后，生成的哈希值通過專網發送至第三方存證中心，由第三方存證中心加蓋時間戳，然后與哈希值形成完整的電子戳。

具體到交通行政執法電子證據云平臺的建設，本平臺將存證模塊嵌入底層集群NAS存儲設備中，非現場執法數據由工控機通過網絡上傳至存儲設備，存儲設備會對傳來的數據先進行哈希值計算，并將哈希值上傳至第三方存證中心，存證中心加蓋時間戳后，向電子證據云平臺返回準許生成存證證據的信令，存證證書即作為交通行政部門向當事人出示的驗證處罰依據的真實憑證。

如果當事人對行政處罰依據的電子證據存在質疑，執法人員可以對依據的電子證據進行校驗。電子證據云平臺調用哈希函數計算需要校驗的電子證據的哈希值，并向第三方存證中心發起認證請求，第三方存證中心收到請求后提取該電子證據當時保存的哈希值，進行哈希值與時間信息的比對。如果比對結果一致，向云平臺返回校驗通過的信令；如果比對結果不一致，則向云平臺返回校驗不一致的信令。

4.3 交通行政證據的出具和使用

該功能模塊的設計是為了規范行政執法人員向當事人出示處罰依據材料的方式。行政主體在作出具體行政行為時，應遵循“先取證，后執法”的原則，依照該原則，交通行政執法人員要以其作出行政處罰時所依據的證據作為證明其行為合法的依據。平臺在前述設計中已經對執法終端采集的數據進行了存證，那么，該如何向當事人出具和使用也同樣是有關交通行政機關需要重點考慮的問題，因為這事關交通行政處罰整體的規范性和合法性。

在建設交通行政執法電子證據云平臺的過程中，要充分考慮到“交通行政證據的出具和使用”，從送達材料和公眾查詢兩方面入手設計解決方案。執法人員審核了非現場執法終端采集的數據后，對違章的行為形成案件，點擊開具交通行政處罰通知單，電腦會按照預設程序自動生成處罰通知單，然后下載對應的存證證書，連同違章照片一起送達給行政處罰相對人。這樣，行政執法機關不僅履行了行政處罰通知的職責，存證證書一起送達也增強了行政處罰的合法性，提高了交通行政部門的公信力。當事人對行政處罰所依據的證據有質疑時，可以打開電子證據云平臺的公眾查詢界面，輸入車牌號、車架號等車輛基本信息查詢自己有無高速公路違章行為，如果有，平臺會提供違章時間、地點、行為、照片、電子證據存證證書、行政處罰通知書等信息，確保行政處罰有據可依，做好行政公開工作。

5 結束語

綜上所述，本文以“電子數據真實性保障”為核心，提出了“電子證據云平臺”的整體解決方案，從技術層面為執法數據成為證據使用提供了基礎保障，又從制度層面落實了該行動的有效實施，順應了全面依法治國的整體戰略部署。這樣做，有助于交通行政執法工作進一步提高執法管理水平和執法效率。

參考文獻

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作者簡介：劉峰（1964—），男，重慶石柱人，重慶市交通行政執法總隊總隊長。蔣山（1972—），男，四川巴中人，重慶市交通行政執法總隊科技信息處處長。趙長江（1980—），男，江蘇宿遷人，重慶郵電大學網絡空間安全與信息法學院副教授。暢君元（1987—），男，河南新鄉人，重慶郵電大學網絡空間安全與信息法學院講師。

〔編輯：白潔〕