實施新一輪退耕還林工程的困難與對策初探

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摘要：在介紹保康縣退耕還林工程取得成績的基礎上，分析了實施新一輪退耕還林工程存在的問題，從完善補助政策、提高補助標準、加強政策引導等方面有針對性地提出了建議和對策。

關鍵詞：退耕還林；問題；對策；保康縣

中圖分類號：S76

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）07-0229-02

1 引言

保康位于鄂西北，是襄陽市唯一的全山區縣，荊山主脈橫亙東西，荊山以北南河水系注入漢江，荊山以南沮水水系注入長江，總面積3225 km2，轄11個鄉鎮、257個村、19個社區，總人口28.2萬人，被列入秦巴生物多樣性生態功能區，也是秦巴山集中連片特困地區扶貧攻堅重點縣。2001年，保康縣在原襄樊市率先啟動退耕還林工程，2014年又啟動新一輪退耕還林工程，截至2015年10月，兩輪累計完成退耕還林15790.21 hm2。

2 退耕還林工程實施情況

2.1 第一輪退耕還林工程實施情況

2001年，保康縣啟動退耕還林工程，當年坡耕地造林2萬hm2，宜林荒山荒地造林1萬hm2。截至2010年底，全縣10年共完成退耕還林14833.33 m2，其中坡耕地造林6200 m2，宜林荒山荒地造林8633.33 hm2。截至2011年12月，中央財政投入全縣退耕還林工程補助資金26310萬元，其中錢糧補助20075萬元，種苗費補助1375萬元，鞏固退耕還林項目成果投資4860萬元[1]。第一輪退耕還林工程各林種面積如表1。

2.2 新一輪退耕還林實施情況

2014年、2015年，省林業廳分別下達保康縣新一輪退耕還林計劃600 hm2、660 hm2，對25°以上非基本農田實施退耕還林。經編制方案、組織實施，檢查驗收合格面積分別為583.55 hm2、373.33 hm2。截至2016年10月，省財政廳已下撥保康縣2014年度退耕還林種苗費、現金補助990萬元，已按驗收合格面積兌付948.572萬元。

通過實施以退耕還林為主的林業重點工程，保康縣森林面積由1999年的162989 hm2增加到216922 hm2，森林覆蓋率由59.63%增加到72%[2]，水土流失面積由1727.28 km2減少到574.76 km2，退耕農戶年人均純收入由1734元增加到9973元。第一輪退耕還林工程成為保康縣歷史上造林面積最大、質量最高，直接受益農戶最多，實施效果最顯著的林業項目，被群眾稱之為“民心工程”。

3 新一輪退耕還林面臨的困難和問題

受各種因素影響，保康縣實施新一輪退耕還林工程也面臨一些困難和問題，導致任務落實難，實施進度較慢。

（1）存在歷史遺留問題。第一輪退耕還林實施過程中，群眾積極性很高，但受國家計劃指標限制，相當一部分耕地已實施了退耕還林，卻未能納入補助范圍；2007年后全縣大力發展核桃產業時，又有大量的坡耕地栽植了核桃樹。但按照新一輪退耕還林政策規定[3，4]，這些地塊均不能納入補助范圍，基層群眾意見較大，影響了退耕還林積極性。

（2）面積分散、工作量大。山區縣地貌復雜，集中連片耕地較少，且基本上都是基本口糧田，不宜退耕還林，可退耕的土地又極為分散、偏遠，增大了各項工作量，影響了實施進度。

（3）土地權屬認定存疑。湖北省規定，納入新一輪退耕還林還草工程的坡耕地，必須是農村集體經濟組織內部家庭承包到戶的坡耕地[4]。保康縣在一輪、二輪土地承包時，農戶自留地、飼料地沒有確權登記，是否擁有同等土地承包權存在疑問，已確權登記的耕地實際面積又往往超過登記面積。在檢查驗收過程中，有些鄉鎮對自留地、飼料地、登記面積以外的面積不予認可，形成了新的矛盾，影響了群眾積極性。

（4）補助標準偏低。與實施第一輪退耕還林時相比，當前農民收入水平有了很大提高，但新一輪退耕還林要求更加嚴格，補助標準反而下降，已不能對農民產生較大的吸引力。

（5）農戶退耕意愿不穩定。在任務實施的過程中，有的已納入規劃范圍的農戶，因種種原因改變主意，不愿意退耕。各鄉鎮為了完成任務，不得不多次變更規劃，耗費了大量的時間精力，影響了實施進度。

（6）工作力量薄弱。一方面，退耕還林時間緊，要求高，另一方面，近年來，“綠滿荊楚”行動、林業重點項目及資源調查任務較重，分散了基層林業工作力量，也一定程度上影響了工程實施進度。

4 對策和建議

實施新一輪退耕還林，是黨中央、國務院作出的重大決策，是建設生態文明和美麗中國的戰略舉措，是解決我國水土流失和風沙危害問題的必然選擇，也是促進農民脫貧致富和全面建成小康社會的客觀要求[5]，必須認真研究解決當前存在的困難和矛盾，加大實施力度，確保工程順利推進。建議如下。

（1）完善補助政策。對農戶實施退耕還林的自留地、飼料地納入補助范圍；對于土地承包范圍內的耕地以實際測量面積為準；對新一輪退耕還林啟動之前已經實施退耕還林，符合第一輪退耕還林驗收標準，但因計劃指標限制未予以驗收的坡耕地，也應納入補助范圍。

（2）提高補助標準。參照第一輪退耕還林補助標準，結合精準扶貧工作，完善地方配套政策，將新一輪退耕還林補助標準由1500元/畝，提高到3000元/畝以上。

（3）加強政策引導。耐心細致地做好群眾思想工作，大力宣傳退耕還林的重要意義、綜合效益和優惠政策，提高退耕還林積極性，穩定退耕意愿。

（4）簡化土地承包程序。對搬遷戶、死亡絕戶、未發包到戶等原因閑置的土地，由村委會與造林戶簽定合同，讓造林大戶或建檔立卡貧困戶承包實施退耕還林，政策補助兌付給承包方。

（5）規范項目管理。統籌發改、林業、農業、國土、財政等部門工作力量，加強與精準扶貧工作的對接，按照“九步走”程序完善各個環節資料，確保工程建設規范實施，有序推進。

（6）加強科技服務。林業部門要加強對退耕戶的技術指導，做好栽前、栽中、栽后管理，地方政府要引導退耕戶放眼長遠，發展替代產業，增加經濟收入，確保退耕成果鞏固，不反彈，不留后賬，充分發揮其生態效益、經濟效益和社會效益[6～8]。

5 結語

保康縣退耕還林工作在湖北省山區縣中具有一定代表性。實踐證明，退耕還林在提高森林面積、改善生態環境、減少水土流失、促進農民脫貧致富中發揮了重要作用。在貫徹國家退耕還林總體要求的基礎上，結合保康縣的實際，及時研究解決好新一輪退耕還林面臨的困難和問題，必將促進該工程健康有序開展，提高工程質量和效益。

參考文獻：

[1]保康縣林業局編纂委員會.保康縣林業志（1950-2010）[R].保康：保康縣林業局，2014：253～256.

[2]馮云波.政府工作報告[R].保康：保康縣人民政府，2016.

[3]國家發展與改革委等員會.新一輪退耕還林還草總體方案[R].北京：國家發展與改革委等員會，2014.

[4]湖北省發展與改革委員會.湖北省新一輪退耕還林還草工程管理辦法[R].武漢：湖北省發展與改革委員會，2015.

[5]趙樹叢.在全國退耕還林實施工作電視電話會議上的講話[EB/OL].[2014-09-28].http：//www.forestry.gov.cn/main/3164/content-711768.html.

[6]李 濤.大姚縣實施新一輪退耕還林工程及存在的問題分析[J].綠色科技，2016（21）：70～71.

[7]李貴遠.關于退耕還林工程是否有助于勞動力結構調整研究[J].綠色科技，2015（3）：306～307.

[8]李秀軍.退耕還林可持續性研究[J]. 綠色科技，2016（21）：74，76.