保障性住房注入地方政府融資平臺公司的法律分析

趙巖

地方政府融資平臺公司作為地方政府的重要融資平臺，為城市綜合建設(shè)提供了重要支撐，對地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但與此同時，也出現(xiàn)了資產(chǎn)負(fù)債率高、融資能力差等問題。為了解決這些難題，有的地方政府融資平臺公司欲將其承建的保障性住房作為資產(chǎn)注入其融資平臺，以擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，降低資產(chǎn)負(fù)債率，但這種做法是否合法，是否違背國家政策規(guī)定，需要深入分析。

一、現(xiàn)行法律的規(guī)定

現(xiàn)行法律雖然沒有明確指出保障性住房能否注入地方政府融資平臺公司，但根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）第二條規(guī)定：“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司”。該通知規(guī)定公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司，但未明確指出保障性住房能否作為資本注入融資平臺公司。2010年7月30日，財(cái)政部等四部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號）規(guī)定：“《通知》中‘公益性項(xiàng)目是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。”從該條規(guī)定可知保障性安居工程屬于公益性項(xiàng)目，也并未明確表示保障性住房屬于公益性資產(chǎn)。另外，根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十七條規(guī)定：“嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定。”從該規(guī)定的立法意圖來看，劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變性質(zhì)是受到嚴(yán)格限制的。

二、爭論的焦點(diǎn)

從現(xiàn)行的法律規(guī)定可以看出，法律沒有明確規(guī)定保障性住房能否注入地方政府融資平臺公司，這就導(dǎo)致在理論和實(shí)踐上存在著一些爭論。

焦點(diǎn)一：保障性住房是不是公益性資產(chǎn)？持肯定觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公益性資產(chǎn)一般是指政府部門提供的如科教文衛(wèi)、體育、環(huán)保、廣播電視、行政司法等為發(fā)展社會公共事業(yè)，具有公共產(chǎn)品屬性，無利潤或利潤很少（不以盈利為目的）的項(xiàng)目資產(chǎn)。根據(jù)公益性資產(chǎn)的基本內(nèi)涵和特征，保障房具備公益性資產(chǎn)屬性和特點(diǎn)。持否定觀點(diǎn)的人認(rèn)為，由地方國有融資平臺公司作為項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營、管理的保障性住房“自然”歸地方國有融資平臺公司所有。

焦點(diǎn)二，保障性住房的土地供應(yīng)方式，是否影響保障性住房注入地方政府融資平臺？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，保障性住房建設(shè)用地長期以來都是采用劃撥的方式取得的，劃撥的土地屬于不可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán)，故不能劃入地方融資平臺作為其資產(chǎn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)狀，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》允許一些劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，即“變性”為出讓建設(shè)用地使用權(quán)，故保障性住房的土地供應(yīng)方式可作商業(yè)化處分。

三、保障性住房注入地方政府融資平臺公司的法律分析

針對存在的爭議，結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定，有必要進(jìn)行法律和政策方面的分析，筆者認(rèn)為不宜將保障性住房作為資產(chǎn)注入到市融資平臺公司。

1.在法律依據(jù)上，保障房注入國有融資平臺公司不符合法律規(guī)定。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司，并明確規(guī)定保障性安居工程屬于公益性項(xiàng)目，即是公益性資產(chǎn)。由此看來，保障房是公益性資產(chǎn)，將其注入國有融資平臺公司不符合國家政策。

2.公益目的的劃撥土地使用權(quán)不宜注入融資平臺公司。劃撥土地使用權(quán)可分為用于公益目的的劃撥土地使用權(quán)和非公益目的的劃撥土地使用權(quán)。公益目的的劃撥土地使用權(quán)由于其公益性、行政性、無償性和無期限性等特點(diǎn)，不能直接進(jìn)入市場，是一種不可交易的財(cái)產(chǎn)。非公益目的的劃撥土地使用權(quán)必須在滿足一定要件的前提下才可以市場化。保障性住房土地使用權(quán)的性質(zhì)屬于公益目的的劃撥土地，為不可流轉(zhuǎn)的劃撥土地使用權(quán)。雖然《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓規(guī)定》允許劃撥土地上的房屋轉(zhuǎn)讓，但根據(jù)房地一致原則，允許房屋轉(zhuǎn)讓，意味著房屋占用范圍內(nèi)的劃撥土地使用權(quán)也必須隨之轉(zhuǎn)讓，這就與公益目的的劃撥土地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性產(chǎn)生矛盾。如果使得公益目的的劃撥土地使用權(quán)“變性”，轉(zhuǎn)化為出讓性質(zhì)的非公益目的的劃撥土地使用權(quán)，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，則會擾亂正常的土地秩序并產(chǎn)生許多不合理現(xiàn)象，侵害國家利益。

3.在建設(shè)運(yùn)營上，保障房建設(shè)運(yùn)營模式有差異、不具可比性。從全國范圍來看，政府統(tǒng)建的保障房建設(shè)和運(yùn)營模式主要有兩種，一種是以政府或政府部門作為業(yè)主，由財(cái)政投資進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營和管理；另一種是由企業(yè)或國有融資平臺公司作為項(xiàng)目業(yè)主，由項(xiàng)目業(yè)主籌集資金進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營和管理。

4.在實(shí)踐操作上，保障房注入國有融資平臺公司具有一定的法律風(fēng)險。融資平臺公司是具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，依法獨(dú)立對外承擔(dān)責(zé)任。雖然融資平臺公司可以承諾不將保障性住房資產(chǎn)用于抵押融資，但從法律角度來說，融資平臺公司作為產(chǎn)權(quán)主體，有權(quán)獨(dú)立處置企業(yè)資產(chǎn)。假如企業(yè)經(jīng)營不善、出現(xiàn)資不抵債等嚴(yán)重問題，作為企業(yè)資產(chǎn)的保障性住房勢必被金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制用于沖抵債務(wù)，屆時容易造成巨大的社會負(fù)面影響，不符合保障性住房的建設(shè)初衷。

王春敏/責(zé)任編輯