小城鎮建設要遵從城鎮化規律和整治樓市亂象

小城鎮建設熱潮中的問題

自2016年7月份，三部委發布文件，提出在全國范圍內開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮，小城鎮建設也在廣大農村地區轟轟烈烈地展開。但近期各種新聞報道中發現，不少地方推進小城鎮建設時出現偏差，主要集中在“房地產化”。筆者認為，杜絕“房地產化”是小城鎮建設和發展的頭號原則，也是過去城鎮化實踐的教訓總結，當前三四線城市庫存積壓與此有關。

目前，各地小城鎮建設如火如荼，柏油馬路、連鎖商店、農產品基地、餐飲住宿等硬件設施一應俱全，養老醫療、小貸融資等公共服務也在跟上。隨著收入水平增長、互聯網打破信息壁壘，鄉鎮村民的消費觀念和精神面貌也在向現代城市靠攏。未來，千千萬萬的小城鎮將成為城鎮化的中堅，也是下一輪開發和建設的“熱土”。但同時，也要看清和解決存在的問題，避免重蹈過去城鎮化問題。

春節前后，筆者回到北方老家，一路調查和走訪，對當前小城鎮建設所存在的問題有了全新的體會。首先，針對各地高舉小城鎮建設“特色化”大旗，筆者不由地思索，小城鎮建設是否非得“有特色”？其次，各地小城鎮繁榮的背后，都少不了房地產熱潮，但用地亂象亟待整治；最后，燕郊房產“落宗難”，其他城鎮也存在，要以“落宗”為契機，整治小城鎮樓市亂象，維護城鎮化

莫讓“特色”掩蓋小城鎮建設應遵循的規律

目前，浙江、廣東等地確實有一批全國知名的小鎮，這些小鎮均有很鮮明的產業、文化或自然特色，如花卉、電器、中草藥等。筆者認為，無論有無“特色”，小城鎮建設首先要順應城鎮化規律，鼓勵人口、產業積聚。與城市一樣，小城鎮需政府規劃，但本質上小城鎮是人口積聚的產物，人口積聚自然有就業和產業集聚，產業和人口集聚就有城市（鎮），即“人口跟著就業走、就業跟著產業走”。無論產業、歷史文化，或旅游和自然風光特色，都是集聚后長期沉淀和培育的結果。

筆者老家所在小鎮，一個以谷物種植、牛羊養殖為主打產業的西北落后小鎮。談不上特色，卻也是一派繁榮。近幾年，下屬村組開始種植葵花、玉米、土豆等外銷作物，面向周邊縣市養殖和供應牛羊。當地外出打工者增加，土地承包普遍，農業產業化有了進展。同時，交通優勢突出，幾條縣市公路在此交匯，小鎮近年來已成為區域性農產品種植、畜牧產品養殖，農牧產品集散和物流基地。

每到秋天，外地到小鎮收購農牧產品的公司很多，小鎮非常熱鬧，帶動倉儲物流和基地建設，人流量增加也帶來商貿、餐飲、酒店和文化娛樂繁榮。筆者一個從事酒店住宿的同學坦言，秋天時住宿餐飲天天爆滿。借助街巷硬化、危房改造、安全飲水、通信村村通等“十個全覆蓋”工程，鎮下屬鄉村已與城鎮融合。一方面，通過村村合并，集中建設臨近柏油馬路的新村，啟動街鎮規劃，新建房屋建設下水管道，居住向城鎮靠攏；另一方面，人口居住更集中，村內零售商業、農資供給和物流也開始發展；最后，人口集中也為新農合支持下醫療養老“補短板”創造條件。

由上，筆者認為，打造特色小鎮的戰略很好，不僅能夯實城鎮化基礎，且正面示范效應和帶動效應顯著。但是，全國有千千萬萬的小城鎮，有特色的是少數，絕大多數沒有鮮明的產業或文化特色，卻不妨礙它們也可以一樣繁榮、分享城鎮化紅利。主政者也不必挖苦心思地找特色、找由頭來建設小城鎮。只要順應城鎮化規律，不一味地搞房地產，在尊重老百姓意愿的前提下，讓人口集中和積聚起來，并加強醫療、養老等公共設施建設，這也是好的小城鎮建設模式。

小城鎮建設中的“用地亂象”

近期，河北燕郊房產“落宗難”揭開了小城鎮地產亂象的冰山一角。75萬人口的燕郊是中國房價最高（均價突破3萬元）、房地產開發最熱的鎮。燕郊原本河北國家級開發區，承擔著疏解北京產業轉移的功能。近20多年來，盡管承接鋼鐵、冶金等大型企業搬遷，但產業轉移效果遠沒有樓市火爆（特別是北京房價暴漲以來）。于是，本來規劃為產業的用地更多用作商品房開發。

于是，我們看到，房價相對北京低廉的燕郊，成了北京又一個“睡城”。問題是，大片規劃為產業用地的區域，其配套是按照產業需求來供給。若直接轉為發展商品住宅，其結果必然是公共服務配套極其匱乏。以教育為例，2015年，三河市教育部門稱，三河市整個中小學校教師缺口達500多人，燕郊就占400多人，2015年全市中小學凈增學生6000人，其中燕郊一個鎮就增加5000多人。

不僅工業用地私自轉為商品房開發，房地產火爆讓土地用途管制、國土部門批復的用地指標限制、最嚴格的耕地保護制度、區域規劃定位等均被突破。比如，2003年“招拍掛”之前園區或單位劃撥用地開發房地產；開發商與地方官員私自更改土地性質，在工業用地、綠化用地甚至是違章用地上建設住宅；通過以租代征、“透支”使用建設用地指標，違規將耕地轉為建設用地。

有媒體統計，2011-2016年，燕郊商品房供地指標為4751.7畝，實際出讓面積為5942.1畝，實際出讓要比供應指標多出1190.4畝。事實上，提前透支或濫用土地指標在全國各地都較為普遍，特別是商品房用地偏緊的工業區域、大城市周邊小城鎮、房地產依賴度高的一些三四線城市、縣鎮等，很多地方建設用地指標已經透支到2030年，年度透支上萬畝建設用地已屬平常。

過去大中城市房地產快速發展時期，小城鎮是“被遺忘”的角落。但是，任何一級政府都有發展經濟的強烈訴求。盡管小城鎮建設用地指標少，但為了吸引產業、招商引資，鼓勵房地產發展，小城鎮“超低成本”供地、違規供地很普遍，如以租代征、透支建設用地、擅自改變土地用途（典型如工改住）。同時，小城鎮產權登記信息系統落后、等也為違規供地提供了便利。

以“落宗”為契機，整治小城鎮樓市秩序

近期，燕郊房產大面積無法“落宗”的事件有了新進展，燕郊所屬河北省三河市政府發通告指出：凡取得“房屋所有權證”的業主，都可直接辦理不動產登記手續，這一困擾上萬業主的難題，一夜之間得以解決。可以理解，老百姓對開發商和政府之間土地出讓和使用行為顯然不知情，而且從政府產權登記部門拿到的是正規的房產證，責任和損失當然不能讓老百姓承擔。