認(rèn)清建設(shè)雄安新區(qū)的根本戰(zhàn)略意圖

劉瑞

【摘要】建設(shè)雄安新區(qū)的根本戰(zhàn)略意圖有三，一是使其成為非首都功能集中紓解承接地，二是分流京津冀過密人口，三是優(yōu)化京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。因此，要把“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念同雄安新區(qū)的三個(gè)戰(zhàn)略意圖結(jié)合起來。

【關(guān)鍵詞】雄安新區(qū) 京津冀 新發(fā)展理念 【中圖分類號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中共中央和國務(wù)院關(guān)于在華北平原建立雄安新區(qū)的決定，是一個(gè)關(guān)于京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，乃至全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的大手筆。依照三年前已經(jīng)定下來的北京紓解非首都功能的京津冀發(fā)展基調(diào)，為避免在紓解過程中發(fā)生優(yōu)質(zhì)資源碎片化流失，應(yīng)當(dāng)整體性地、集中性地紓解出去。這樣一來，選擇一個(gè)低度發(fā)展的區(qū)域作為集中轉(zhuǎn)移非首都功能的承接地，就在情理之中。

雄安新區(qū)建設(shè)規(guī)劃是一項(xiàng)時(shí)間跨度很大的戰(zhàn)略規(guī)劃

紓解非首都功能的首要問題就是選址。首都北京已經(jīng)染上大城市病，因此在北京地界內(nèi)就近紓解對(duì)治愈大城市病起不了太大作用，而向京津冀地界之外紓解，其運(yùn)作成本又太高，國外不乏類似的失敗案例。現(xiàn)在黨中央把非首都功能紓解地選在北京南部的華北明珠白洋淀水域周邊，建設(shè)連接北京、天津和石家莊三座大城市的三角新區(qū)，這是一個(gè)非常高明的選址，其區(qū)位優(yōu)勢不言自明。

制定雄安新區(qū)建設(shè)規(guī)劃，是一項(xiàng)時(shí)間跨度很大的戰(zhàn)略規(guī)劃。一般說來，一項(xiàng)嚴(yán)密的戰(zhàn)略規(guī)劃包括理念、目標(biāo)、重點(diǎn)、布局、步驟、手段六大要素。關(guān)于雄安新區(qū)發(fā)展理念，《中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)》（以下簡稱《決定》）中首先明確要依照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念來引領(lǐng)。依照新發(fā)展理念，雄安新區(qū)具體定位于四個(gè)區(qū)域特色：綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)。更重要的是，建設(shè)雄安新區(qū)的根本戰(zhàn)略意圖有三，一是使其成為非首都功能集中紓解承接地，二是分流京津冀過密人口，三是優(yōu)化京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。因此，不能空談五大新發(fā)展理念，而是要把新發(fā)展理念同雄安新區(qū)的三個(gè)戰(zhàn)略意圖結(jié)合起來。

新區(qū)建設(shè)的目標(biāo)在《決定》中也有明確說法，就是關(guān)于七個(gè)目標(biāo)城市的界定：智慧城市、生態(tài)城市、新產(chǎn)業(yè)城市、管理樣板城市、綠色交通網(wǎng)城市、新機(jī)制城市、開放城市。為此，相關(guān)規(guī)劃機(jī)構(gòu)還需要選擇具體規(guī)劃指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)上述七個(gè)城市戰(zhàn)略決策目標(biāo)。在具體制定規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許適當(dāng)突出某個(gè)目標(biāo)，或者合并、或者增設(shè)若干個(gè)目標(biāo)。但是總體上說，七個(gè)城市建設(shè)目標(biāo)表明了新區(qū)最終要達(dá)到的狀態(tài)，離開了這些目標(biāo)狀態(tài)，新區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略意圖就有可能落空。這在雄安新區(qū)建設(shè)中是要力圖避免的。

新區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)在規(guī)劃中要加以進(jìn)一步闡述。新區(qū)建設(shè)主要戰(zhàn)略意圖之一是紓解非首都功能。目前關(guān)于非首都功能的討論還沒有結(jié)束，但可以比較清晰看到的是：教育、醫(yī)療、體育、軍事、物流、經(jīng)濟(jì)等不是首都主要功能。目前社會(huì)上猜測央企總部、解放軍總部機(jī)關(guān)、高等院校、大型醫(yī)院入駐新區(qū)有一定道理，但這不是問題的關(guān)鍵。問題的關(guān)鍵是要看它們是否承載著首都核心功能，是則留，不是則去。長期來看，京城中的古城風(fēng)貌、人文景觀都需要逐步恢復(fù)，京城交通嚴(yán)重?fù)矶碌囟味夹枰鸩角謇恚┏菄?yán)重霧霾源頭都需要根除，而占據(jù)這類資源的機(jī)構(gòu)、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、人口都需要逐步遷到雄安新區(qū)。

北京和雄安新區(qū)要利用地理位差和政策落差而實(shí)現(xiàn)雙贏

新區(qū)內(nèi)也需要大力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這是新區(qū)能夠保持就業(yè)、保障稅收、保持城市活力和可持續(xù)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但建立的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是節(jié)能環(huán)保的高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，并與京津冀其他產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈，不要追求小而全。北京首都功能之一是科技創(chuàng)新，而雄安新區(qū)建設(shè)目標(biāo)之一也是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，這兩個(gè)功能要相互配合，不能簡單地理解成把中關(guān)村一大批科技企業(yè)遷入到雄安新區(qū)。最有可能的是，中關(guān)村與雄安互為科技產(chǎn)業(yè)鏈上的一端或一環(huán)，相互之間并非競爭關(guān)系而是價(jià)值鏈上的互補(bǔ)關(guān)系，利用地理位差和政策落差而實(shí)現(xiàn)雙贏。

新區(qū)建設(shè)的布局也是規(guī)劃中的重要內(nèi)容。雄安新區(qū)環(huán)繞著華北明珠白洋淀。白洋淀經(jīng)過不斷治理，生態(tài)環(huán)境有所恢復(fù)，目前淀域面積366平方公里。在新區(qū)規(guī)劃中這個(gè)面積只能擴(kuò)大而不能減少，否則綠色理念體現(xiàn)將會(huì)大打折扣，而且白洋淀水域面積和濕地面積還需要繼續(xù)恢復(fù)和修復(fù)。為此，規(guī)劃布局的第一步，就是依照主體功能區(qū)的要求，將淀區(qū)作為限制或禁止開發(fā)區(qū)列入保護(hù)，實(shí)施更細(xì)的保護(hù)規(guī)定。規(guī)劃布局的第二步，就是環(huán)繞淀區(qū)邊界向淀區(qū)外劃分若干層次的開發(fā)區(qū)域，并分區(qū)確定、組團(tuán)式發(fā)展各個(gè)功能區(qū)。離淀區(qū)越近，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)越高。規(guī)劃布局的第三步，就是按照大交通綜合體系的概念，規(guī)劃整個(gè)新區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行立體交通規(guī)劃布局，其中特別要考慮建設(shè)環(huán)淀區(qū)公路。原則上，新區(qū)周邊已有北京南部機(jī)場、城市地鐵、城際高鐵、京廣鐵路和高速公路等設(shè)施，因此新區(qū)可以依托于現(xiàn)有交通體系進(jìn)行配套建設(shè)和無縫對(duì)接。

新區(qū)建設(shè)的步驟在《決定》中明確分近、中、遠(yuǎn)三個(gè)時(shí)期。大體上，五到十年為一個(gè)周期，可以將雄安新區(qū)建設(shè)分為三期：起步期五年，完成新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和分區(qū)修復(fù)改造任務(wù)，包括原住民的集中搬遷安置；發(fā)展期十年，完成新區(qū)功能布局和重要功能項(xiàng)目入駐建設(shè)任務(wù)；完成期十年，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的主要城市目標(biāo)。建設(shè)雄安新區(qū)是千年大計(jì)，不能操之過急。

雄安新區(qū)建設(shè)應(yīng)規(guī)劃先行，有序推進(jìn)

新區(qū)建設(shè)的手段是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵。在手段選擇和運(yùn)用方面，雄安新區(qū)建設(shè)具有后發(fā)優(yōu)勢。從理論上分類，手段有經(jīng)濟(jì)、法律、行政、道義等，從現(xiàn)實(shí)運(yùn)用看，手段也有招商引資、PPP模式等。在運(yùn)用手段推進(jìn)雄安新區(qū)建設(shè)時(shí)，需要注意解決幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題。

第一，雄安新區(qū)建設(shè)前期應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，規(guī)劃先行，有序推進(jìn)，集中成片開發(fā)。要明確市場的作用是在中后期建設(shè)中發(fā)揮，防止新區(qū)建設(shè)遍地開花，碎片式發(fā)展。這與自覺遵循和利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律是一致的。

第二，成立統(tǒng)一指揮和推進(jìn)新區(qū)建設(shè)，并因地制宜創(chuàng)新這個(gè)平臺(tái)。雄安新區(qū)建在河北地界，受河北省節(jié)制，但是建設(shè)的主要資源和動(dòng)能來自北京和天津，因而與京津冀協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)指揮平臺(tái)溝通協(xié)調(diào)好，才能順利推進(jìn)新區(qū)建設(shè)。

第三，雄安招商要有方向感，在京津冀區(qū)域內(nèi)以北京、天津?yàn)橹鳎徽猩桃袑哟胃校投恕⑽廴卷?xiàng)目絕不考慮。當(dāng)年深圳特區(qū)是舉全國之力建成的，建成后因?yàn)槲廴締栴}又不得不騰籠換鳥，進(jìn)行結(jié)構(gòu)升級(jí)，期間付出了不少經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成本。浦東新區(qū)建設(shè)一開始避免走深圳特區(qū)建設(shè)老路，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)起點(diǎn)較高。但是由于沒有連片開發(fā)，到了升級(jí)為自貿(mào)區(qū)時(shí)，分成大小四個(gè)區(qū)域板塊帶來的時(shí)空管理分散也是問題之一。而雄安舉京津冀之力建設(shè)，成片開發(fā)，可以避免前面兩區(qū)的不足。

第四，最大限度發(fā)揮中國特色制度優(yōu)勢和創(chuàng)新制度。目前我們可利用的制度有很多，如國有企事業(yè)制度、土地公有制度、人口戶籍制度、規(guī)劃制度、中央集權(quán)與地方分級(jí)管理制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等。通過雄安新區(qū)建設(shè)，一方面將這些制度的優(yōu)勢淋漓盡致地發(fā)揮出來，繼續(xù)創(chuàng)造中國速度和中國效率，另一方面針對(duì)這些制度存在的某些不足來探索改革，對(duì)制度加以創(chuàng)新性改進(jìn)，也是新區(qū)建設(shè)的題中應(yīng)有之意。

（作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)》，新華社，2017年4月1日。

責(zé)編/張寒 美編/王夢雅