基于SWOT分析的吉林市引入環衛PPP模式應用前景研究

朱姝慧

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

基于SWOT分析的吉林市引入環衛PPP模式應用前景研究

朱姝慧

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

使用SWOT分析手段，通過對吉林市引入環衛工程PPP的內部優勢、劣勢及外部的機遇、挑戰，對其發展前景進行具體剖析。并結合企業家政府理論，提出吉林市應合理借鑒相關經驗、加強政府的監督職能、注重市場的良性競爭、健全相關法律法規的建議。

PPP模式；環衛工程；政府；市場化；私營組織

2014年我國政府工作報告部署了首批80個符合規劃布局要求、有利升級轉型的示范項目，并統一向社會公開招標。目前，將PPP引入環衛工程項目也逐漸獲得各級地方政府的青睞，并促進城市管理轉型。在吉林省內，長春市率先全面啟動PPP模式，并應用于環衛、垃圾處理、污水處理等各項目中。2015年吉林市實施了環衛工人免費早餐發放工程試點。筆者選擇吉林省吉林市為例，結合當前的環衛工程情況，運用SWOT分析方法對環衛PPP模式的應用前景進行研究。

1 吉林市環衛工程概況

吉林市作為吉林省內第二大城市，由于建國初期大力發展重工業，大量的工業廢水、廢氣的排放，對城市的環境造成了巨大的影響，尤其表現為松花江水質的惡化。2005年隨著“清水綠帶”工程的實施，吉林市的環境衛生狀況得到改善，對市容市貌重視程度也逐年提高，并加大力度著手對老城區的道路、公共設施等方面進行改善。該市2010年和2015年城市環境衛生管理情況如表1所示。

表1 吉林市環境衛生管理統計數據

2 吉林市引入環衛PPP模式應用前景SWOT分析

2.1 優勢分析

2.1.1 更新環衛工程產業布局

吉林市環境衛生的產業布局在靜態上看是由政府部門管治，并對社會大眾提供公共服務。引入PPP模式后，增加了私營組織，并由政府部門間接管理［1］。政府部門只是篩選合格企業并監督其工作成果，更好地做到統籌兼顧，對環境衛生工作進行合理安排，突出重點。對于環境衛生工程產業，政府往往是結果導向，主要關注于工作落實效果，但對于環衛工人等工作人員并不能完全協調好政府部門與他們的相關利益沖突［2］。引入PPP模式后，對于政府的檢察工作的要求也會提高：①通過承包單位的工作落實情況，考察政府評判是否正確；②將關注點更集中于所要達到的目標層面，以有利于環衛工程產業布局的更新及環衛工程質量的提高。

2.1.2 可借鑒經驗較多

將PPP模式引入環衛工程這一舉措在成都市、海口市、若羌縣、石門縣等地都有過相關經驗。吉林市可以借鑒成功經驗，指導工作安排，將環衛工作市場化，采取環衛一體化運作模式，探索符合吉林市特點的環保新路。

2.2 劣勢分析

2.2.1 缺乏公平競爭環境

目前吉林市政府支持私營資本對PPP項目的投資，然而對于市場準入的公平性和透明程度遠遠不夠，政府門戶網站僅僅是在年末公布1批中標企業，提供優質的衛生環境服務的資源非常有限。此外，存在著一些部門保護、市場割據的現象，若想建立一個良性競爭的市場模式仍需要政府及各界人士的共同努力。

2.2.2 員工利益無法保證

近年來，隨著環衛工程重視度以及市民素質的提高，環衛工人的工作強度加大，福利待遇顯著提高。但當將PPP模式引入后，中標的企業是否會繼續雇傭原有的環衛工人隊伍并不能保證。成都等已經實行PPP模式的城市，出現環衛工人的到手工資減少，福利被削減、克扣［3］，說明雖然引入PPP模式，但政府部門并沒有形成有效的執行監督體系。

2.3 機遇分析

2.3.1 政府政策的高度支持

2008年11月28日，吉林省第十一屆代表大會常務委員會第七次會議通過了《吉林省城市市容和環境衛生管理條例》，其中明確規定生活垃圾經營性清掃、收集和運輸服務項目，應當通過招標的方式確定環境衛生作業項目承攬單位。2014年，《吉林關于國務院近期支持東北振興若干重大政策舉措的落實意見》中指出要深入推進政府與社會資本合作項目試點，建立PPP項目儲備庫。2015年，關于印發《吉林市支持省級示范城鎮建設若干政策（暫行）》的通知中表示支持示范城鎮開展PPP融資模式，并優先向國家和省爭取政策和資金支持。2016年5月出臺的《關于開展服務業攻堅的實施意見》強調要研究制定PPP模式相關價格政策，營造良好的市場競爭環境。

2.3.2 實現優質環境衛生服務主體本地化

吉林市由于歷史及地理位置的原因，被動的地區封鎖，行業壟斷，支柱產業近年來經濟效益不容樂觀，導致大量高學歷、高素質人才的流出。環境衛生服務不受地域及發展條件的限制，推進環衛PPP模式的開展，能夠實現優質環境衛生服務主體本地化，并以此為突破口，逐步打破產業單一的壁壘，從而吸引各方面的相關人才流入。

2.4 威脅分析

2.4.1 相關法律法規不健全

目前PPP項目的實際簽約率只有10%～20%。PPP項目受到發展改革委員會與財政部門的雙重管制，雖然發展改革委員會對PPP項目持支持態度，但國家財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中卻不允許本級政府所屬的公司及國有企業參與PPP項目，這就加大了PPP項目執行落實的難度［4］。同時對于服務定價、資質審查、績效評估等行業標準，缺乏科學可行的相關政策。

2.4.2 對現有環境衛生服務機制的沖擊

環境衛生服務部門由政府及事業單位直接負責到進入市場需要一定的適應與過度的時間。運行機制、參與機制等方面仍然需要完善、調整。此外，原有的衛生服務機制對于質量監管方面實行管干合一的模式，引入PPP模式之后，對質量監管的要求有所提高，如果仍舊按照之前的作業方式運行，則會出現管干系統不匹配等諸多漏洞。

3 對策建議

3.1 加強政府的監督職能

政府應該介入私營組織，考察其辦事效果，并且從多方面對私營組織進行考察，在提高效果的同時，保證環衛工人的切身利益不受損。在與私營組織簽署合約時，應該將監督的方向明確寫入，方便日后的考察。同時監督職能也可以交由第三方進行，政府將關注的中心放在市民的需求方面。

3.2 注重市場的良性競爭

政府在將競爭機制引入公共服務時，應該通過市場的力量進行優勝劣汰，使整個運行機制更加透明化，避免暗箱操作。中標的企業進行資質審核后，發布到政府門戶網站上，讓其他企業能夠發現自身的不足，有利于企業的不斷進步，為公眾提供更加優質的公共服務。

3.3 健全相關法律法規

政府應該避免不同法律條文之間的沖突，而且對于PPP項目的負責主體也應該進一步明確，使各個私營組織更加有信心投入到吉林市PPP項目之中。有利于優勢企業以及優秀人才的本土化，為吉林市的經濟轉型創造更加良好的環境，逐步擺脫老工業基地的形象，融入更多經濟模式，創造更加多元化的市場平臺。

［1］孫瓔.PPP模式與城市垃圾處理［N］.中國環衛網，2015-02-05.

［2］楊筱燕.上海市環衛行業市場化改革研究［D］.上海：上海交通大學，2013.

［3］高柱.成都：“轉包”帶來環衛工福利“流失”［N］.工人日報，2011-01-16（2）.

［4］張天春.長泰縣公共環境衛生服務市場化研究［D］.福州：福建農林大學，2014.

Application Prospect Research of Sanitation PPP Mode in Jilin City bySWOT Analysis

Zhu Shuhui
（School of Public Administration，Hohai University，NanjingJiangsu211100）

We used SWOT method to analyze specifically the development prospect of PPP mode through introducing the internal strengthsand disadvantages，external opportunitiesand challengesof PPP in Jilin city.Combining with the theory of enterpriser government，we proposed the suggestions including learning from related experiences reasonably，strengthening government supervision，paying attention to healthy competition in the market，perfecting the relevant lawsand regulations.

PPP model；environmental sanitation engineering；government；marketization；private organization

X32

A

1005-8206（2017）02-0086-03

朱姝慧（1991—），在讀碩士，研究方向為資源與環境管理。

E-mail:271436997@qq.com。

2016-09-18