我國應對氣候變化能力建設框架研究

吳濛+++邵鑫瀟+++蔣惠琴

摘 要：全球氣候變化問題引起了國際的廣泛關注，作為世界上最大的發展中國家，中國也積極應對、勇于承擔責任、不斷努力建設應對氣候變化的能力。文章將從國際社會應對氣候變化的背景出發，探討中國應對氣候變化的能力建設現狀，厘清中國能力建設面臨的挑戰，并試圖構建中國應對氣候變化的能力建設框架。

關鍵詞：應對氣候變化；能力建設；中國

1 概述

全球氣候變化深深地影響著人類的生存與發展，日益嚴峻的氣候問題逐漸引起各國的重視，國際社會正共同面臨著氣候變化帶來的影響及挑戰。從《聯合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》，巴厘路線圖的形成到《哥本哈根協議》，再從坎昆會議到去年的巴黎會議，世界各國為了應對全球氣候變化做了很多努力，氣候協議也隨著國際政治的變化在不斷調整，“共同但有區別的責任”原則已成為每個參與國增強國際間交流合作的基本準則。在應對氣候變化的能力建設上，發展中國家相較于發達國家則面臨著更加緊迫的任務。中國作為世界上最大的發展中國家和負責任的世界大國，應積極承擔責任和義務，參與國際應對氣候變化的活動，加快氣候變化應對的能力建設，使中國在全球減排降碳中起引領作用。

能力建設在應對氣候變化中的含義，各方解釋不同：《21世紀議程》指出，能力建設意味著發展一個國家在人員、科學、技術、組織、機構和資源方面的能力①。根據《第三次評估報告》的術語表，能力建設被定義為： “在氣候變化中，開發發展中國家和經濟轉型期國家的技術技能和機構運轉能力，使這些國家參與從各個層面的氣候變化適應、減緩和研究并執行京都機制等工作” ②。在此可以概括出，能力建設是指一個國家在應對氣候變化中，介入從各個層面的適應、減緩工作，并研究、履行公約義務的技術技能和機構運轉能力。

2 我國應對氣候變化能力建設現狀

2.1 積極推進制度建設

我國政府于2005年十六屆五中全會就開始明確提出要全面貫徹落實科學發展觀和建設資源節約型、環境友好型社會，并把節約資源作為基本國策，其中對于如何發展循環經濟、如何保護社會環境和自然生態做了一系列具體的要求。2007年頒發的《應對氣候變化國家方案》，概述了從加強應對全球氣候變化工作的領導、建立地方應對氣候變化的管理體系、有效利用中國清潔發展機制基金3個方面建設我國機構和體制。2008年國務院發布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，其中提出應對氣候變化的幾大原則，也相應提出了一系列體制機制建設的依據，如建立地方氣候變化專家隊伍、建立與氣候變化相關的統計和監測體系、完善產業財稅等政策體系。2010年及以后的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書都在法制保障、管理和工作機制、統計監測制度和信息系統建設方面做了更具體的要求。

2.2 初步建立戰略方案

2006年，中國提出了2010年單位國內生產總值能耗比2005年下降20%左右的約束性指標。2007年6月，中國政府制定了《應對氣候變化國家方案》，這是發展中國家在該領域的第一部國家方案。“十一五”期間，國務院審議出臺了《可再生能源中長期發展規劃》、《核電中長期發展規劃》等重大政策性文件，研究應對氣候變化的長遠戰略。2008年出臺了第一份《中國應對氣候變化的政策與行動》年度報告，制定了政策路線圖。2009年提出到2020年單位國內生產總值溫室氣體排放比2005年下降40-50%的行動目標。2012年開始組織制定《國家適應氣候變化總體戰略》。2013年中國政府頒布的《國家適應氣候發展戰略》明確提出，到2020年我國適應氣候變化工作的原則、目標和重點任務。除此之外，國家還頒發了一系列相關政策方案，如2014年的《國家應對氣候變化規劃（2014-2020年）》、2015年向聯合國政府間氣候變化專門委員會提交的應對氣候變化國家自主貢獻文件等。

2.3 初步建立相關法律法規

2007年，科技部、中國氣象局等部委組織編制的《國家氣候變化評估報告》出版，成為政府制定氣候政策的重要科學依據。同年11月，國務院批準開始實施由發改委、統計局和環境保護部分別同有關部門制定的單位GDP能耗及主要污染物減排統計、監測和考核方案與辦法，勾畫了中國的“減排路線圖”[1]。中國前后制訂出臺了諸如《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等有關能源的單行法；隨后還出臺《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》、《大氣污染防治法》等法律；頒布了《民用建筑節能條例》、《公共機構節能條例》、《中央企業節能減排監督管理暫行辦法》、《高耗能特種設備節能監督管理辦法》等多項促進節能減排和控制溫室氣體排放的規章制度；完善了推動綠色低碳能源發展的經濟政策和相關法規。初步建立并不斷完善相關法律法規對我國適應氣候變化的能力建設起到強有力的支撐作用。

2.4 設立能力建設相關部門

國務院于1990年就專門成立了國家氣候變化協調小組；1998年建立國家氣候變化對策協調小組，負責中國氣候變化領域重大活動和對策。2007年成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，負責制定國家應對氣候變化的重大戰略方針和應對策略。2008年成立國家發改委應對氣候變化領導小組，專門負責全國應對氣候變化工作的組織協調；同時為了支持政府決策和相關活動的開展，成立了氣候變化專家委員會。2009年中國氣象局初步建立了國家、區域、省三級氣候變化工作交流平臺，成立了專門科研業務機構；國家海洋局成立了專門的應對氣候變化領導小組。2010年成立了以總理為主任的國家能源委員會[2]，同年，發改委確定首先在五省八市開展低碳試點工作，逐漸輻射全國建立低碳省市，并計劃于2017年啟動全國碳排放權交易體系。2016年國家開始建設全國碳市場能力建設中心，旨在與經濟欠發達的西部地區合作，對非試點地區進行跨區域輸出交易經驗，以推動全國碳市場的能力建設。

3 應對氣候變化能力建設面臨的挑戰

3.1 法律制度體系建設滯后

我國現有的法律制度體系以應對氣候變化為內容的仍不夠完善，除了欠缺“基本法”從總體上應對極端變化的全球氣候之外，相關的“能源法”、“石油和天然氣法”、“原子能原法”等都遲遲沒有出臺。以《能源法》為例，該法于2006年初開始起草，2008年12月草案公開征求意見，歷經七年后，雖然2015年8月5日發改委稱《能源法》已上報國務院，但至今尚未正式公布。另外，促進環境友好技術推廣的支持政策欠缺，相關節能減排、環境保護的法律政策執行力度不夠，也成為我國應對能力建設的障礙。

3.2 配套基礎建設薄弱

大數據時代推動了國家信息化管理的步伐，應對氣候變化各部門紛紛建立起相關數據庫和管理系統，各城市也開始努力建設智能化城市；但是各部門以及城市之間的系統仍處于封閉狀態，相互之間沒有聯系和共享平臺，缺乏合作信息和渠道，導致信息不流通、獲取信息進行統籌管理的工作難以展開；每個部門的信息管理系統都是各具優點和特色、不統一，給管理者帶來操作上的不便和信息獲取的難度。

3.3 建設資金投入不夠

國家雖然對于應對氣候變化建設相當重視，但對于相關建設項目的資金投入卻顯不足。“十一五”期間，中國平均每形成1噸二氧化碳減排能力，則需財政投入167億元人民幣③；2010年到2030年，全國抗旱適應成本將達5000億元人民幣；而2005年至2015年期間，中國僅投入了10.4萬億元人民幣，因而為了實現應對氣候變化的國家自主貢獻方案（INDC）目標，國家在未來15年內要投入更多資金以加強相關基礎建設。

3.4 專業人才儲備不足

能力建設的關鍵因素是靠人才的推進，國家應對氣候變化需要從管理、研發、技術、機構等方面齊頭并進。我國目前在應對氣候變化方面綜合專業知識背景的管理人才匱乏，高水平的研發人員儲備不夠，普通技術人員也缺少技術安裝、調試、運行、維護能力，相關研究機構科研基礎條件差、提供高水平的研究環境，缺乏研究經驗、難以完成輸入技術的消化吸收[3]。

3.5 企業應對意識不強

節能減排計劃是各國推動應對氣候變化能力建設的一項重要舉措，節能減排意味著需要各行業企業都要付出更高的生產成本和治理污染成本，為了減少二氧化碳、甲烷和其他溫室氣體的排放量，就要使國家從全球變暖的根源上去控制并防止氣候的極端變化。中國也在努力推進減排進程，這需要來自各方的努力和配合，然而企業對于應對氣候變化能力建設的重要性沒有很強的意識，在利益的驅動下繼續選擇不利于環境保護的方式運營。

4 構建中國應對氣候變化的能力建設框架

《聯合國氣候變化框架公約》第2/CP.7號決定的附件《發展中國家能力建設框架》中確定了應當予以考慮的九大因素，用以指導進一步落實發展中國家的能力建設工作：“提高各級對氣候變化的認識”、“發展并酌情促進交流各締約方開展的能力建設活動方面的最佳做法、經驗和信息”，以及“將能力建設融入規劃過程之中” 等等。之后歷屆氣候協議大會對發展中國家應對氣候變化的能力建設建議舉措，逐步做了細化和完善，這些對于我國構建應對氣候變化能力建設體系具有重要意義。

4.1 健全法律法規體系

由于中國長期缺乏高效的應對氣候變化基本法，各行各業都以自己的利益為首要目標而采取應對措施；各個省市政府也僅僅是出臺相關的規范條例，不具備法律性質；國家整體的能力建設布局缺乏統籌規劃，相關部門之間的協調也出現問題。因此，我國要盡快建立并完善相關法律法規以適應不同行業領域的需求，填補應對氣候變化法律體系的空缺；考慮各大省市之間的地域差異和共性，應建立一個以“氣候變化基本法”為基礎的法律體系；制定專門的戰略目標和規劃，不斷提高宏觀政策與目標資源的匹配度，逐漸加強應對氣候變化決策的科學性。在法律的制定上，堅持減緩和適應并重原則，兩手抓減緩全球氣候變化與適應氣候急劇改變，只有長期目標和短期對策相結合，才能切實提高我國應對氣候變化的能力；要堅持生態優先兼顧經濟發展的原則，在經濟發展和環境保護的博弈中選擇環境優先，并利用應對氣候變化帶來的低碳、循環經濟等積極效應，以促進中國經濟轉型、提升經濟競爭力。

4.2 優化政府部門職能

要保證國家的應對氣候變化能力不斷提升，就必須保障各政府部門之間的通力合作，充分發揮各級政府在應對氣候變化的主導作用，明確各級政府和有關部門在工作中的職責和分工。政府要善于運用財稅減免、減低等政策，引導并吸引企業和公民參與應對氣候變化的行動；要注重利用碳排放交易市場體系，堅持政府主導和市場激勵相結合的原則，發揮碳交易機制的效用，促進產業結構調整、實現節能減排目標，提高應對氣候變化能力；要完善多部門參與的決策協調機制，深化組織領導、落實責任治理，形成與應對氣候變化工作相適應的、高效有力的組織機構和管理系統；要加大對應對氣候變化的物質資源投入，加強預防災害等相關基礎設施建設，保障社會服務基礎和水平。

4.3 重視低碳技術研發

與國外新興領域技術相比，中國起步并不晚，如電動汽車、太陽能光伏發電等等，技術進步也對我國節能減碳起到了重要的助力作用。未來中國在控制溫室氣體排放的舉措上應更加注重節約能源、提高能效，注重對產業結構和能源結構的調整；加大對開發低碳技術的投資，推進中國氣候變化重點領域的科學研究與技術開發工作，提高應對氣候變化技術的科學性和高效性；加強應對氣候變化能力建設的基礎科學研究和環境友好技術的研發，不斷提高低碳相關理論研究水平，努力保持低碳技術的國際領先地位；加強氣候變化技術自主創新，鼓勵和支持技術創新，如能源開發、節能和清潔能源等領域，加快先進技術產業化步伐，提高農業、水利、林業等部門適應氣候變化的技術水平[4]。

4.4 注重專業人才培養

科學技術的發展最終取決于專業人才的提升，專業人才的欠缺和相關工作人員的素質低下造成了國家科技研究基礎、內容、前瞻性等方面的不足，因此加強對相關專業與管理人員的教育培養、不斷提高應對氣候變化科技和政策研究水平顯得十分重要。建議國家增設氣候變化專業研究方向，吸納金融、理工、法律、外語等方面專業人才，注重培養應對氣候變化的高層次專家團隊和科研領軍人才，使其在基礎研究、科技研發、戰略與政策等方面具有國際視野和多學科交叉背景優勢[5]，為國家提供智力支持和人才保障。對于復合型國際人才的培養，需要國家提供更多的國際交流機會；專業復合型人才培養合格后直接進入應對氣候變化相關機構工作，可以填補人才空缺、提高機構管理水平和申報項目成功幾率[6]，以推動我國組織部門結構完善、提高中國能力建設的軟實力。

4.5 提高公眾氣候意識

在應對氣候變化問題上，提高公眾認識和參與度，改變人們的生產、生活和消費模式是最直接、有效的途徑，可以真正實現低碳經濟發展。因此，政府要加大應對氣候變化的宣傳力度，擴大宣傳教育覆蓋范圍，使各級公眾在應對氣候變化層面有廣泛的共識并積極參與進來：將低碳環保等相關知識寫入教材，從娃娃抓起普及應對氣候變化知識；通過不同的新聞媒體廣泛普及減碳減排和氣候變化對人民日常生活的聯系，讓老百姓對全球氣候變化有所認知；廣泛宣傳應對氣候變化相關法律法規，強化企業法治觀念，定期開展相關行業交流論壇，督促企業學習相關法規和降碳減排知識；組織開展應對氣候變化知識學習講座，集合各級領導干部、專家共同探討提高城市應對氣候變化能力的建設對策；鼓勵環保領域的非政府組織開展各項活動，號召全民參與節能減排，獎勵公眾監督各種違法排放行為，從而提升國家應對氣候變化的能力。

注釋

①國家氣候變化對策協調小組辦公室與中國21世紀議程管理中心.全球氣候變化——人類面臨的挑戰[M].北京：商務印書館，2014：212.

②張坤民，潘家華，崔大鵬.低碳經濟論[M].北京：中國環境科學出版社，2008：676.

③王爾德.2010年到2030年，全國抗旱適應成本將達5000億元人民幣[DB/OL].中國氣象科普網.

參考文獻

[1]王瑞彬.國際氣候變化機制的演變及其前景[J].國際問題研究，2008（04）：61-62.

[2]董戰峰.應對氣候變化-中國有態度[N].中國網，2015-12-01.

[3]辛秉清，劉云，陳雄，等.發展中國家氣變化技術需求及技術轉移障礙[J].中國人口資源與環境，2016（26）：18-24.

[4]徐寅杰，林震.我國應對氣候變化立法的體系建設[A].中國環境科學學會學術年會論文集[C].2010：1257.

[5]李天然.山東省應對氣候變化能力建設構想[J].山東工商學院學報，2013，27（03）：4.

[6]陳娟麗.清節發展機制在我國應對氣候變化能力建設中的地位及鞏固[J].重慶交通大學學報，2013，13（6）：32.

作者簡介：吳 （1991-），女，浙江工業大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：低碳發展管理。

邵鑫瀟，浙江工業大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：低碳發展管理。

蔣惠琴，浙江工業大學政治與公共管理學院教師，管理學博士，研究方向：低碳發展管理。