政府采購績效審計評價
——以四川省為例

重慶商務職業學院 王 婧

政府采購績效審計評價
——以四川省為例

重慶商務職業學院 王 婧

政府采購績效審計在我國起步比較晚，但近年來政府高度重視，已成為政府審計的重要問題。本文闡述了政府采購審計、政府績效審計和政府采購績效審計的有關概念，設計了政府采購審計程序，并介紹了各個階段的具體工作。在此基礎上，以四川省審計機關實施政府采購績效審計為例，評析了政府采購審計的成效。最后，從完善政府采購績效審計標準、建立政府采購績效審計評價體系、提高政府采購績效審計手段、加強政府采購事前和事中監督、提高政府采購績效審計隊伍整體水平五個方面提出了對策建議，旨在提高政府采購績效審計水平。

政府采購 績效審計 程序設計

政府采購審計主要是審計機關按照有關法律法規，對機關、企事業單位以及各類團體使用財政資金采購符合有關要求的物品、工程以及服務等情況進行評估。在開展政府采購審計過程中，審計主體是國家審計機關，有時也社會審計組織。審計客體主要是政府采購監管部門、集中采購部門以及采購部門三種。政府采購審計主要包括預算審計、程序審計、管理審計、效益審計、對采購代理的審查等五個方面。政府績效審計主要是審計機關對政府部門經濟活動的成效進行審計。以審計的成效為重點，評價被審計對象管理活動是否經濟性、相關資源利用是否有效以及工作業績是否高效等等。政府采購績效審計主要是審計機關對機關、企事業單位以及各類團體使用財政資金采購符合有關要求的物品、工程以及服務等情況開展審計的基礎上，評價分析這些部門使用財政資金的經濟效益，同時提出整改意見的審計行為。

一、政府采購績效審計程序設計

政府采購績效審計需要依照審計程序來實施，主要是從審計立項起，一直到完成整個審計的全部過程。從審計效果的關鍵步驟來分析，本文將政府采購績效審計程序分為以下四個階段。如圖1所示。標、內控、資源以及有關外部環境等等。審計人員要搜集政府采購項目有關資料，主要包含有關政策法規、原始文件以及和可行性報告。另外，還應搜集同類機構的相關資料，以便進行對照分析。

圖1 政府采購績效審計程序

（2）確定審計內容和重點。審計內容一般包括：政府采購項目資金來源、內部控制、資產狀況、責任制度、資源耗費、運行管理、組織效率、服務效果以及有關的外部環境，等等。政府采購績效審計時，審計重點主要包含重要領域、重要業務活動兩部分，重要領域主要指政府采購項目的資金結構、業務核心部分、影響政府采購績效的關鍵因素、決策運行的風險點、與同類項目差異部分，等等。重要業務活動包括資金規模量大、對產出影響大、脫離內部控制以及異常活動，等等。

（3）確定審計方法。按照政府采購績效審計特征，審計方法一般包含審計取證法和審計評析法。審計取證法主要是按照審計目標要求，識別政府采購績效的業務特征、資金規模、時間地點等多個方面。審計評析法主要根據審計目標、共性和個性特點、項目績效影響等來確定，從而確保審計評析客觀公平。

（4）編制審計方案。針對每個審計項目編制總體審計方案，包括被審計項目名稱、基本情況、審計目標及范圍。編制總體審計目標后需要確定具體審計目標。假如被審計項目規模很大，審計業務比較繁雜，需要在編制總體審計方案的同時，編制具體方案，對審計程序做出具體詳細安排。編制的審計方案經審核后，報審計機關批準后實施。

（二）政府采購績效審計取證階段

（1）搜集審計證據。審計人員根據審計目標和重點，按照審計評價標準，搜集有關審計證據。政府采購績效審計搜集證據的方法包括三類：一是審查法、觀測法、計算法等；二是調研法，采取訪談、座談等方式獲取資料；三是邀請專家召開研討會，分析研究有關的案例。

（2）編撰審計工作底稿。搜集審計證據后，需要編撰審

（一）編制政府采購績效審計方案階段

（1）了解政府采購項目。審計人員應全面了解政府采購項目相關情況，主要包括政府采購項目性質、內容、目計工作底稿，主要包括審計證據、評價標準、評價標準差異、分析差異以及審計評價結論等。編撰審計工作底稿后，需要進行核查，避免發生錯報漏報問題，提高審計取證的實效。

（三）政府采購績效審計報告階段

（1）政府采購績效審計報告形成過程。一是撰寫審計報告。需要經過以下步驟：由審計組深入討論明確確定審計報告的結構；按照已經確定的審計報告框架，撰寫審計報告初稿；修改完善審計初稿；向審計機關征求意見，并根據意見修改審計報告。向其他的相關部門或者審計機關外部的相關部門進行意見的征求，然后對審計報告初稿進行修改。二是征求被審計單位的意見。通過征求意見，達到互動溝通的效果，從而審計報告應客觀公正評價審計項目，提高審計報告質量。三是修改審計報告，再報送審計機關復核，最后確定審計報告。

（2）績效審計報告框架。政府采購績效審計報告主要包括：審計摘要、審計背景、審計開展情況、重要審計發現、審計意見、被審計單位有關以及審計機關說明。審計機構提供審計報告應客觀反映被審計單位的意見，從而方便讀者了解績效審計報告的效果，增強審計機關同被審計單位的共識。

（四）政府采購績效審計后續跟蹤階段 政府采購績效審計完成后，需要進行后續跟蹤。后續跟蹤采取隨時審查、簡單復查、后續審計三種方式，審計政府采購績效的成效。

（1）隨時審查。重點是同被審計單位緊密聯系，溝通了解其有關情況，搜集被審計單位落實審計決定和采納審計建議的情況。審計工作人員采取電話、網站等各種方式及時了解被審計單位的運營情況。

（2）簡單復查。政府采購審計剛實施完后，有關審計人員需要對被審計單位的整改意見和相關材料進行簡單復查。如果發生特殊狀況，要求要審計人員走訪單位時，審計人員應及時到現場實地檢查，審查有關材料。

（3）后續審計。后續審計主要是審計機關對檢查被審計單位的落實審計建議、執行整改措施是否經濟有效。在確定是否開展后續審計前，審計人員需要認真審閱審計單位落實審計建議的回復，然后判斷是否通過隨時審查和簡單復查達到跟蹤目的，如果確實必要再實施后續審計。

二、四川省政府采購績效審計分析評價

（一）四川省政府采購績效審計基本情況 四川省政府2008年開展采購績效審計工作，依據《采購法》有關規定，組建了采購中心，屬于省機關事務管理局管理，實現執行與監督兩個機構分離，增強監督獨立性。2015年2月到5月，省審計廳審計調查了省政府2013年到2014年度采購績效情況。四川省政府通過擴大采購領域和規模，不斷提升經濟社會效益。2013年和2014年四川省政府采購情況如表1所示。

表1 2013年和2014年四川省政府采購情況

（1）審計調查目標。通過審計四川省政府采購績效情況，筆者了解到，采購績效審計存在長周期、低效率等問題。本文重點評估政府采購績效審計執行狀況，評價分析政府采購績效是否經濟有效、是否完成了既定目標。審計的范圍包括2014年四川省政府采購資金預算的制作、審批、配置、撥發及使用狀況，如果需要，可審計有關的年度。審計對象是省政府采購管理部門、政府采購中心和有關采購人員。完成審計立項后需要收集有關資料，重點采取以下方式：到紀檢機關走訪，搜集有關舉報信息；發放調查問卷，收集監管部門監管違規行為的有關資料；抽查采購部門的檔案資料，通過交流溝通，掌握相關的審計證據；審查有關集中采購目錄、審查采購是否標準，查找存在超標的例證。審查是否建立了評審專家庫，對有關采購開展定期核查；與省政府采購辦要2013年至2014年采購匯總表；審查采購計劃是夠按時發送，審批手續是否完善等等；通過政府采購網等方式調取全國各地相關的資料，并開展對比分析。整理匯總的資料包括：審計可行性報告、研究方案和其他有關印證資料；有關會議紀要和法規政策文件；財政資金配置方案、采購合同和財務管理情況；審計組織開展實施情況等等。

（2）審計內容。審計政府采購監管部門內容包括：政府采購制度是否完善，運行機制是否有效；政府采購方式是否合法規范，對違規招標采購是否嚴格審查；考核省政府采購中心落實采購政策效果，向社會公布結果，審查采購人員是否違規并對違規行為處罰；審查政府采購范圍，評估采購資金使用情況，采購支出在財政總支出中的占比，識別指標是否合規。

審計政府采購執行部門內容包括：審計是否執行有關法律法規，審計政府采購效率情況；識別政府采購流程是否達到標準化、程序化的要求，執行過程是否高效快捷；審計采購計劃和標準落實情況，審計采購合同履行情況。調查從業人員狀況，從數量、素質、能力、教育水平等方面進行綜合評價，分析從業人員對政府采購產生的影響；審計政府采購價格和產生的效果，需要對比同行業、同產品的價格，評估政府采購是否符合有關規定，如果價格高于市場價，需要分析產生問題的原因。

審計政府采購單位內容包括：審計采購單位年初計劃數量是否符合采購預算要求，主要目的嚴格控制采購預算數量，核實采購計劃和資金使用情況；審計貨物采購以及驗收明細，評析采購人以及供應商落實情況；審計采購商品質量，抽查采購的具體設備是否符合規定要求，評價政府采購服務的質量和水平。

（二）四川省政府采購績效審計成效分析 通過審計四川省政府采購績效得出，從2004年開始實行政府采購，隨著經濟快速發展，政府采購也不斷改進。從2013年到2014年政府采購情況分析，政府采購每年都提高，采購的數量和項目也不斷拓展，政府采購水平也得到了采購單位和供應商的肯定。

（1）四川省政府采購績效審計基本達到了預期效果。在具體審計過程中，傳統審計存有較多問題。如審查工作不夠仔細，有關資料搜集不全面、已收集的信息真實性難以保障等等，這些問題都嚴重影響了審計效果。在案例審查時，審計工作人員采取計算技術開展政府采購績效審計業務，有效填補了傳統審計的缺陷。此案例中，從四川省政府采購中心取得了2013-2014有關采購數據，資金節約率僅為全國平均水平的1/2,這反映了四川省政府采購的整體效益。以2014年的數據為例，從采購方式分析，根據從高到低的順序把采購方式的資金節約率對比分析，公開招標占的資金節約率為8.25%，競爭性談判的資金節約率為6.6%，詢價、競價采購的資金節約率為2.29%，邀請招標的資金節約率為1.76%，單一來源采購的資金節約率為1.15%，協議采購的資金節約率為0.86%。從采購目錄分析，采購物資類金額占比較大，達到89.36%，資金節約率為4.39%；工程類采購金額占比為9.75%，資金節約率為8.76%；服務類采購金額占比0.88%，資金節約率為2.75%。因此，物資類商品影響省政府采購效益最大。

（2）省審計機關采取結果導向和問題導向兩種分析法對政府采購績效實施審計，在掌握和以及實施過程中相當熟練。結果導向分析法，主要是對實際審計結果和計劃審計標準的偏差進行量化，從而檢查原定目標和要求能否實現統一，審計兩者的偏差，最后做出有效的評價。在案例中，有關審計人員整理匯總2013和2014年兩年間四川省政府審批采購代理單位的采購資金節約率，對比全國采購資金節約率的平均數，得出了有效的結論。問題導向分析法重點是在實施審計時發現問題，全面分析產生問題的主要原因，針對每個問題提出有效的整改措施。

（3）運用大量數學分析方法評析政府采購績效。在本文案例中得出，審計人員按照四川省政府采購中心的采購電子數據。根據采購項目編號分組，整理計算采購額，采購額高于等于30萬元的項目有490個，將此作為樣本總量，按可信賴程度99%，容忍誤差為3%，測算隨機抽取樣本260個。通過審查對電子數據，篩選了95公開招標項目列為樣本，通過審計得出結果，成功采購項目45個，成功采購金額6435.88萬元；失敗采購項目50個，失敗采購金額7235.58萬元。如表2所示。

按照四川省政府采購專家抽取系統的有關記錄，有242個采購項目都是抽取2名專家（如果算上1名采購人，共有3名專家），有170個采購項目都是抽取4名專家（算上1名采購人，共有5名專家）。在案例中，采取綜合評分法分析抽取的樣本，技術分占2/5、商務分占1/5，價格分占2/5的采購項目，根據專家數目分組，并計算采購項目專家的技術分、商務評分的標準差，繪制了標準差圖，如圖2所示。從趨勢線走向可知，3名專家組評分值偏離度相對大一些，主要由于專家組與專家組之間的計分標準不一樣。3名專家得到的評分值都是有效的，而5名專家的專家組需要去掉最高分和最低分，再去剩余三個有效評分的平均值。

表2 95個公開招標樣本情況

圖2 各采購項目專家評分值標準差趨勢圖

（4）廣泛運用計算機審計技術。計算機技術在審計四川省政府采購績效時發揮了重要作用。在審查專家建設庫時，更能體會到計算機技術的有效作用，通過數據模擬，很容易判斷采購績效審計數據表標準。此案例中，有關審計人員在通過計算機才能夠獲取采購專家抽取系統數據庫的資料，通過對各種數據進行審查，評析采購專家規模和專家抽取是否存在違規問題。

三、政府采購績效審計實效提升策略

（一）完善政府采購績效審計標準 當前，各級審計機關不斷探索政府績效審計，但在實際操作中缺乏統一標準。就先進國家的經驗分析，政府績效審計之所以快速發展并得到認可，關鍵是建立了一套完備的政府績效審計標準。應該充分借鑒國外的先進經驗，總結已經實施的政府績效審計的做法，編制符合我國實際的政府審計準則，制定出符合實際的政府績效審計準則，作為省級政府應該先行一步，積極為政府績效審計趟出路子。特別是對政府采購績效審計，需要盡快完善有關的制度體系，提高政府采購審計的科學化水平，有效防止審計風險。

（二）建立政府采購績效審計評價體系 政府采購績效審計重點對繁雜的政府采購活動進行審計，所以審計人員不能沿用以往的評價標準，但很難編制一套有效的政府采購指標體系。因此，審計人員需要根據審計整體框架進行分解落實。政府采購績效審計評價指標主要是概括政府采購績效評價的內容，制約審計材料搜集，也影響審計結果。所以，需要立足于審計目標，充分借鑒發達國家先進的經驗，積極構建符合實際的政府采購審計評價體系，為實施政府采購審計奠定基礎。可將政府采購指標體系分為定性指標體系和定量指標體系兩部分，設計定性指標，主要應從從政府采購行為和政府采購效果兩方面來設定；設定定量指標，重點根據政府采購的經濟、效率、效果、和公平四個方面來設定。

（三）提高政府采購績效審計手段 一是總結經驗做法。由于我國政府采購審計起步比較晚，成熟的經驗不足，所以必須認真總結開展審計的做法，不斷積累經驗，為建立政府采購績效審計模式提供條件。二是積極探索績效審計技術。在實施政府采購績效審計時，審計人員應積極探索適合政府采購特點的審計辦法，除常規審計辦法外，應嘗試國內外提出的新的績效評價辦法。三是運用信息化開展審計業務。充分利用審計信息化平臺，建立績效審計信息管理系統，提高績效審計的規范化水平。同時，拓寬計算機在審計中的使用范圍，提高政府采購績效審計的質效。

（四）加強政府采購事前和事中監督 要堅持事前和事中對政府采購開展監督，從源頭實施績效審計。特別是在制定預算、編制規劃、開展采購、簽訂合同等各個環節，都應做好監督工作，及時發覺在政府采購中發生的違規違紀以及鋪張浪費等現象，制定有效措施加以整改，對于違法亂紀的，要加大懲處力度，更好地發揮警示作用，將違規操作遏制在萌芽狀態。另外，要分清有關人員的責任，強化責任追究，提高政府采購績效水平。

（五）提高政府采購績效審計隊伍整體水平 政府采購績效審計涉及面廣、知識需要寬，需要不斷提高審計人員的整體素質。審計人員要不斷更新知識，跟上時代發展的變化，加強計算機、經濟、法律等方面的學習，增強知識多元化。要不斷充實審計人才，改善審計人才知識結構，適應政府采購績效審計的需求。要加大審計人員的培養力度，采取繼續教育、在職培訓、外出進修等措施，提高審計人員的素質，努力培養復合型人才。同時，對于特殊專業技術人才，要采取建立績效審計專家庫的方式，加強外部人才的有效利用，讓其參與政府采購審計工作，從而提高政府采購績效審計水平。

[1]陸穎淡：《淺談地方財政支出績效審計評價指標體系的構建》，《審計月刊》2009年第10期。

[2]溫美琴：《基于政府績效評估視角的政府績效審計研究》，《審計研究》2007年第6期。

[3]張彥慶、楊濱：《政府采購審計重點及問題分析》，《審計月刊》2013年第3期。

（編輯 周 謙）