廣東養老服務供給側改革研究

◎ 柏 萍

廣東養老服務供給側改革研究

◎ 柏 萍

廣東作為老年人口大省，面臨著養老服務供應滯后、供給結構失衡的困境。為提高廣東養老服務供給規模、質量及供需匹配度，最大限度滿足廣大老年人口養老服務的需求，廣東養老服務業供給側改革須從增加制度、要素和產業三個層面的供給發力。以供給為中心，優化養老服務的供給結構；按市場化方向，配置養老服務要素；通過制度改革培育養老服務的多元供給主體；以需求滿足為目標，擴大老年群體的有效需求。

養老服務 養老產業 供給側改革

供給側改革，是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾的需要。養老服務業是集生產、經營、服務于一體的綜合性產業，發展老年服務業對于緩解人口老齡化壓力、刺激消費、優化經濟增長方式等有重要意義。深化養老服務業供給側改革，將有利于優化養老服務業的供給結構，合理配置養老資源，擴大養老服務的有效供給，使政府、社會、家庭能夠更加妥善地應對老齡化所帶來的沖擊，從而更好地適應養老新常態，實現老年服務業的可持續發展。廣東應抓住機遇，全力推進和深化養老服務業的供給側改革。

一、廣東養老服務業面臨的供給側問題和挑戰

（一）養老服務供需不匹配

廣東是全國第一人口大省，也是老年人口大省，養老服務業潛在需求較大，但養老服務機構、設施和人力資源發展嚴重滯后，養老資源十分緊缺，供給嚴重不足。一是養老服務設施不敷需求。以養老機構床位為例，截至2015年底，廣東每千名老年人擁有養老床位28.6張，低于全國30.3張的平均水平，與同為經濟發達省份的江蘇、浙江和山東差距更大（詳見表1）。二是養老服務專業人才缺乏。據統計，廣東失能、半失能老人約80萬人，需要護理人員27萬人，但現有護理人員僅有2.3萬人，缺口巨大，絕大多數養老機構不能按照國家和省的規定配備管理和服務人員。①三是獲得社會化養老服務的老年人覆蓋面過窄。以居家養老服務的推進和覆蓋范圍為例，截至2015年底，廣東全省有城鄉社區養老服務設施3.2萬個，城市社區養老服務設施覆蓋率達到95%，農村達到83.7%。但若以獲得服務的老年人數統計，從全省而言，能享用居家養老服務的老年人十分有限，如地處珠江三角洲腹地的佛山市，2014年能享受居家養老服務老人為19118人，只占全市60歲及以上老人總數的2.9%②。

（二）養老服務供給結構失衡

一是養老服務層次存在結構性缺陷。表現在價格合理、質量好的養老服務產品匱乏。民營養老院條件參差不齊，收費普遍比公辦養老院高，一般老人難以承受；公辦養老機構除少數價格實惠、服務完善外，大都設施陳舊、管理差，有一定經濟實力的老人不愿入住，加上不少養老院地方偏遠，因而養老機構入住率低。據廣東省民政廳統計,全省失能、半失能老人約80萬人，而全省各類養老機構入住老人約16萬人，機構入住率僅為20%。③造成老年群體無處養老和床位出現“虛假過剩”的雙重困境，供需結構嚴重失衡。

二是養老服務發展區域分布不平衡。表現在城鄉、地區發展不平衡。全省的養老床位相對集中在經濟發達的珠三角地區，而欠發達的非珠三角地區床位少、機構分散、設施簡陋、服務檔次偏低。據全省2015年1%人口抽樣調查公布的數據顯示，就全省老年人口系數而言，珠三角地區65歲及以上人口占總人口的比重，除了江門（11.39%）、肇慶（9.07%）之外，廣州（7.90%）、佛山（6.79%）、珠海（6.65%）、惠州（6.55%）、中山（5.73%）、深圳（3.37%）均低于全省平均水平（8.48%），粵東西北地區的人口老化程度遠高于珠三角地區，但珠三角地區每千名老人擁有養老床位29.4張，粵東西北地區每千名老人床位數僅19.3張。④

三是養老服務功能結構不合理。表現在醫養結合不足，養老服務專業化水平低；養老床位配置結構不合理，普通養老床位過多，護理床位緊缺。隨著廣東老齡化程度的不斷加深，失能、半失能老人數量明顯增多，長期照料、專業護理的需求不斷增大，而目前針對失智失能老人、體弱多病老人的護理型機構和床位太少。截至2015年底，廣東醫養結合模式的養老機構共有247個，只占養老機構總體的9.22%，而《廣東省養老服務體系“十三五”規劃》提出，到2017年，50%以上的養老機構要建立醫養結合機制，任務十分艱巨。護理型床位嚴重不足，截至2015年底，護理型床位有5.96萬張，只占機構床位總體的17.43%，與老年人的實際需求相比，供需水平更是嚴重失衡。⑤

表1 2015年粵蘇浙魯養老床位情況比較表

（三）養老服務供給主體單一

廣東養老服務供給以家庭和政府供給為主，民營養老服務機構偏少，社會化養老服務體系發展不足。公辦養老機構雖然受到政府財政支持，享受了大量的公共資源，卻因所有權性質、缺乏競爭等原因，資源配置效率低。社會組織和企業對養老服務供給，參與度不高，養老設施建設優惠政策不落實、投資養老機構成本大、養老機構營運難、風險大等問題，嚴重制約了民間資本和社會力量進入養老服務業領域。截至2015年底，全省2780個養老機構中，民辦養老機構有316個，僅占11.8%；在床位方面，全省有養老床位約34.2萬張，其中民辦的床位8.3萬張，占養老床位總數的24.4%。⑥

二、養老服務供給側改革的路徑選擇

養老服務供給側改革的目標是建立針對老年群體個性化、多元化服務需求，通過市場細分，形成精準供給的養老服務體系。因為供給側包含產業層面、要素層面和制度層面的供給，養老服務業的供給側改革要從養老服務業結構、養老服務業要素配置和養老服務管理等方面的改革作為著眼點：

1.以供給為中心優化養老服務的供給結構。廣東養老服務業的供給側改革，主要應該從供給側入手，通過優化服務供給結構，消解養老機構服務能力過剩和需求不足的矛盾，實現供給和需求的有效對接，促進供需結構的平衡。

2.按市場化方向配置養老服務要素。廣東老年服務業供給側改革應該堅持市場化原則，減少政府對于老年服務業的行政干預，應摒棄政府大包大攬的傳統做法，讓市場在老年服務業資源配置中起決定性作用，從而優化老年服務業的要素配置。

3.通過推進制度改革培育養老服務的多元供給主體。廣東各級政府要進一步加強養老服務業的制度建設，做到放管結合、放管并舉，確保養老市場公正透明、活而不亂。在政府的主導下，匯集政府、企業、非營利組織等各方力量，加強各供給主體之間的溝通和協作，充分調動和合理利用各種社會資源為老年人提供多樣化的老年服務。

4.以需求滿足為目標擴大老年群體的有效需求。廣東養老服務供給側改革，要精準應對老年群體的真實需求，尊重老年群體的養老意愿和選擇自主權，積極發展與老年群體需求相一致的老年服務。同時通過履行政府的主體責任、提升廣大老年人口的消費能力，擴大老年群體的有效需求。

三、養老服務業供給側改革舉措

（一）政府定好位，從制度供給側發力，完善廣東養老服務業發展的各項頂層制度

作為公共服務重要構成部分的養老服務，屬于準公共產品，帶有一定的公益性，政府對貧困、獨居、孤寡、失能半失能、家庭與子女無力照料的高齡老人提供無償服務。同時，政府在養老服務體系構建中有不可替代的政治、法律、管理和監督等各方面的責任。但養老服務作為專業性很強的社會服務工作，政府親力親為、直接提供往往事倍功半、效率低下。政府機構要轉變政府職能，簡政放權，引導和支持社會組織開展養老服務。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，“創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦”。政府宜將承擔的養老服務服務外包，通過購買的方式，委托社會服務組織或市場提供養老服務。

政府在養老服務供給方面，主要是制度供給，通過養老服務領域的法律政策建設，提高政府在養老服務政策中的治理能力。第一，加強養老服務體系建設的規劃工作。第二，明確養老機構準入門檻、明確服務標準和退出機制。第三，加強養老機構的許可、監管和服務工作，在消除政府對市場直接干預，激活并釋放市場主體活力的同時，強化全程監管，對于侵害老人權益、服務質次價高、非誠信等違法行為依法查處。

（二）營造公平的市場競爭環境，引導生產要素向民營老年服務機構流動

國家對社會養老服務頂層設計一直是強調走市場化路子，不斷提高市場化程度，培育出一個高效率、高覆蓋、可持續發展的養老服務市場，這也應是廣東養老服務的長遠發展方向。現在的政策和資源主要引導發展公辦養老機構和民辦非營利養老機構，嚴重制約了民辦營利性養老機構的發展，同時又造成公辦養老機構和民辦養老機構不公平競爭。政府要營造公平的市場競爭環境，引導生產要素向民營老年服務機構流動。第一，完善相應的配套設施，增強民間資本參與老年服務業的可操作性，為民間資本參與老年服務業搭建良好的服務平臺。第二，放寬對于民間資本進入老年服務行業的審核限制，對于私營企業進入老年服務業，在土地審批、人員培訓等方面給予一定的優惠。第三，通過政府購買服務、協調指導、評估認證等方式，鼓勵民營家政服務企業、醫療護理機構及居家養老服務機構上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定制服務。第四，賦予養老服務企業市場主體應有的自由定價權，并在制度設計上為其合法營利預留上升空間，以拓寬社會資本進入養老服務領域的渠道。第五，落實優惠政策。民政部和廣東省制定的關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的系列文件，對民間資本參與居家和社區養老服務，在土地使用、財政補貼、稅收優惠、金融支持等方面享有的優惠政策做出了比較詳細的規定，有待切實落實。

（三）從人才供給側發力，提高養老服務的供給實力

養老服務業人力資本要素極為重要。目前廣東養老行業存在“兩高”( 從業人員年齡偏高、務工人員比例偏高)和“兩低”( 文化水平低、就業門檻低) 的現象，人力資本短板已經成為制約廣東養老產業發展的瓶頸。為解決廣東養老服務業人才短缺問題，需要政府和社會多方發力。第一，做好養老產業人員的發展規劃。第二，加大對教育培訓的投資和資源投入，鼓勵高校設置專門的養老專業，增加招生計劃擴大養老服務行業從業人員的培養規模，發放技能培訓補貼。第三，大力引進養老服務專業人才。通過公開招考、招聘和定向培養，吸收一批學歷較高、年輕優秀的人才，重點引進醫生、護士、康復醫師、康復治療師、社會工作者、養老護理員等具有崗位資質的專業人員，充實到養老服務隊伍中來。第四，將養老服務行業納入緊缺人才目錄，擬定補貼范圍，鼓勵有條件地方建立通過崗位補貼、以獎代補等扶持政策，特崗津貼、公益崗位扶持、社會保險補貼等多種補助，加強以全科醫生、護士、社會工作者、養老護理員為重點的人員隊伍建設。第五，針對養老行業社會認可度不高、工資待遇與心理預期差距大的情況，加大宣傳以糾正社會偏見，樹立其職業自豪感。同時提高其薪酬福利待遇，明確其晉升路徑，樹立從業人員的職業歸屬感，從而夯實養老產業發展的人才基礎。第六，建立養老護理人才使用和激勵機制，多從生活保障、居住及子女就學等問題入手出臺相應措施，使養老護理人員“引得進，留得住”。

（四）促進醫養結合，建立醫養融合一體化供給制度

養老服務業的一個重要特征是與醫療服務的共生性，醫養融合顯得十分重要，它是將醫療資源融入養老服務領域的路徑供給，通過醫療資源和養老資源相互滲透、功能互補，實現養老服務社會資源的放大效應。廣東在這方面需要推進的工作包括：第一，推進有條件的養老院內設醫務室、護理站和內設醫務室納入醫保定點單位的工作。第二，推進基層醫療衛生機構和醫務人員與老年人家庭建立簽約服務關系，促進居家社區養老服務與醫療服務協調發展。第三，賦予社區醫院更大比重的醫養功能，發揮其貼近居民、貼近老年群體的區位優勢，適當增加養老服務基礎設施，為老年群體居家養老社區化開辟便捷通道。第四，將養老醫療護理與基本醫療保險制度銜接。服務于養老的醫療機構，可向當地人社部門申請，納入當地基本醫療保障定點范圍。老人醫療護理與基本醫療保險制度銜接，可按照基本醫療保障的有關規定，將符合規定的醫療、護理費用納入醫保支付范圍。

（五）養老服務供給方式要因地制宜、城鄉有異

養老服務的供給要考慮城鄉差別。農村老人居住分散，集居化程度低，經濟支付能力也低于城鎮老人，購買養老服務愿望低；農村失能半失能老年人較少，有效需求不足。在農村開展養老服務難度大，將城市養老服務模式搬到農村是不合適的。現實中，廣東一些農村按政府要求建設養老服務中心，經常遇到運行困難、難以為繼的問題。因此在廣東農村地區，依托鄉鎮敬老院服務平臺，開展一些為老服務項目( 如日托服務、居家養老服務等) ，可能是一種有效與現實的選擇。建議對鄉鎮敬老院的養老資源進行挖掘與整合，將其改造成為集院舍住養和社區照料于一體的養老設施，無需每個社區都建立居家養老服務中心。同時，鼓勵失能半失能老人入住鄉鎮敬老院，改變以往鄉鎮敬老院只負責農村“五保”老人入住與供養的狀況。

（六）充分發揮家庭在養老服務的供給功能

政府為特殊困難老年人提供養老服務，以此提高這部分老年人的生活品質；社會組織和市場為更多的老人提供社會化的養老服務，以此普惠性地提升老人的生活質量，但這絕不意味著傳統家庭養老服務由社會養老服務所替代，也絕不意味著家庭和子女贍養義務的解除。老年人需求包括經濟供養、生活照料與精神慰藉等多個方面，盡管在現代社會，經濟供養責任逐漸由家庭轉向政府和社會，更強調政府和社會在養老中的責任，但是老年人的精神需求，如家庭中的親情交流和天倫之樂是社會服務無法替代的。現代養老方式仍然要發揮家庭成員在養老服務中的基礎性作用，促使家庭養老資源和社會養老資源的融合。要學習和吸取國際上很多國家和地區的經驗，通過切實施行相關優惠政策，鼓勵家庭成員與老年人共同居住并照料老年人。第一，可以學習香港經驗，對與年邁老人共同居住者實行稅收減免政策。第二，可以學習新加坡經驗，對與老人共居家庭，實行保障性住房供應方面的優惠政策。第三，可以學習英國和瑞典等福利國家經驗，對提供養老服務的家庭成員給予社會保障繳費認同，根據家庭成員照顧老年人年限，可以免除一定時間的社會保障繳費。

（七）提高老年群體的整體消費水平，擴大老年群體的有效需求

廣東養老服務供給側改革要以老年人口養老服務需求為歸依。老年人口消費水平是制約養老服務業發展的重要因素，老年人經濟能力低，導致養老服務覆蓋面過窄。有待提升老年群體的整體消費水平，使得養老服務潛在需求轉變為有效需求。為此，要推進有關制度的改革創新。第一，實行養老金水平與物價水平聯動機制，保障老年群體退休后養老金的市場購買力。第二，將基本醫療保險納入老年服務提供過程中，充分發揮醫療保險政策在老年群體日常醫療護理中的作用，減少資金支付。第三，完善政府購買服務的資金補貼制度，在對老年服務企業進行補貼的同時，優化補貼項目，做到真真實實讓老年群體收益。第四，針對失能和殘疾的老年群體，應分類別建立不同檔案，根據失能和殘疾程度提供有針對性及關愛性的老年服務。第五，滿足老年群體照護需求，建立長期照護保險制度，按照十三五規劃要求，探索建立長期護理保險制度。

總之，供給側改革強調從供給角度實施結構優化、增加有效供給的中長期視角的宏觀調控。廣東養老服務業供給側改革，要從增加制度、要素和產業三個層面的供給發力。一方面要更好地發揮政府作用，另一方面要處理好政府與市場的關系，發揮好市場在配置資源中的決定性作用，發揮好社會組織、企業主體作用，同時激發傳統家庭供養功能，促進養老服務供給主體的多元化和供給結構的優化，提高廣東養老服務供給規模、質量及供需匹配度，最大限度滿足廣大老年人口養老服務的真實需求。

注釋：

①盧文潔,楊洋.廣東養老服務人力短缺矛盾突出,需護理員27萬人.廣州日報,2015-9-15.

②李夏菁.佛山市居家養老問題研究.管理觀察,2016(4).

③盧文潔,楊洋.廣東養老服務人力短缺矛盾突出,需護理員27萬人.廣州日報,2015-9-15.

④同3。

⑤李強.廣東醫養結合養老機構達247個,提供床位5.96萬張.南方日報,2016-4-18.

⑥數據來源于《廣東省養老服務體系建設“十三五”規劃》。

Supply-side Structural Reform of Elderly Care Services in Guangdong Province

Bo Ping

Guangdong is a province with a large aged population, but its elderly care services is lagging behind in terms of supply and faced with supply-side structural imbalance. In order to increase the quantity, quality and balance between supply and demand to satisfy the huge practical needs, the supply-side structural reform of elderly care services in Guangdong province should focus on supplying institution, factor supply and industrial supply. That includes optimizing the structure of supply, allocating factors of elderly care services following market orientation, nurturing multiple supplier of elderly care services through institutional reform, and identifying efficient demands of the aged population.

elderly care services; elderly care industries; supply-side structural reform

D669.6

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.010

柏萍，廣東省社會科學院研究員，主要研究方向為養老服務。

（責任編輯：盧小文）