國外環(huán)境稅經(jīng)驗(yàn)對湖南省環(huán)境稅試點(diǎn)的啟示

聶凱雁，嚴(yán)巧云

(湖南科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

國外環(huán)境稅經(jīng)驗(yàn)對湖南省環(huán)境稅試點(diǎn)的啟示

聶凱雁，嚴(yán)巧云

(湖南科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

當(dāng)前,湖南省 “兩型社會”建設(shè)正面臨我國環(huán)境稅試點(diǎn)的機(jī)遇，在“十三五”規(guī)劃綱要明確提出環(huán)境稅立法的要求后，中國也將迎來自己的環(huán)境稅政策，從英、美、日三國的環(huán)境稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，湖南省環(huán)境稅試點(diǎn)應(yīng)從開征獨(dú)立環(huán)境稅入手，并從環(huán)境稅征收、環(huán)境稅稅目、環(huán)境稅稅率及稅收使用四個(gè)方面構(gòu)建合理的環(huán)境稅體系。

環(huán)境稅；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；啟示；試點(diǎn)

“十三五”規(guī)劃綱要指出：創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化排污者主體責(zé)任，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善。在“十三五”規(guī)劃中明確提出了環(huán)境保護(hù)制度的建立與實(shí)施的最嚴(yán)格要求，并且“十三五”期間關(guān)于稅收法定的要求也得到了明確回應(yīng)，環(huán)境稅立法有了更清晰的路線。根據(jù)二氧化碳信息分析中心(CDIAC)的數(shù)據(jù)顯示，我國自2002年起碳排放量明顯增加并從2002年的10.07億噸達(dá)到了2012年的27.33億噸，雖然之后增速有所減緩，在2014年達(dá)到28.03億噸的峰值，而2015年相較2014年也有所降低，但依舊基數(shù)巨大。[1]741-748此外，根據(jù)CDIAC的數(shù)據(jù)顯示在2006年中國碳排放量就超過美國成為世界碳排放量第一大國，而此后美國碳排放量也逐年穩(wěn)中有降，到2015年我國碳排放量已達(dá)到美國的近兩倍，如圖1所示。(二氧化碳排放量要在碳排放量的基礎(chǔ)上乘以3.664)

圖1 1959年—2015年中美兩國碳排放對比圖數(shù)據(jù)來源：二氧化碳信息分析中心CDIAC

早在“十二五”期間，湖南、湖北兩省就已經(jīng)提交環(huán)境稅試點(diǎn)的申請。環(huán)境稅開征與湖南省構(gòu)建“長株潭城市群”兩型社會建設(shè)在目標(biāo)上是一致的，然而我國尚未有環(huán)境相關(guān)稅收的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有的環(huán)境治理手段也以排污收費(fèi)等行政管制為主，現(xiàn)有的稅收體系也僅在某些方面起到環(huán)境保護(hù)作用而并非專門針對環(huán)境征收。OECD國家在環(huán)境稅征收方面有較早經(jīng)驗(yàn)，許多國家都根據(jù)自身情況設(shè)立了環(huán)境稅，并起到了較好作用，如1991年瑞典針對二氧化硫排放征收的硫稅，就使瑞典二氧化硫排放量有了明顯下降，挪威的碳稅同樣起到了顯著節(jié)能減排效果。[2]53-57

一、 國外環(huán)境稅政策的經(jīng)驗(yàn)

本文根據(jù)稅制集權(quán)程度的不同的角度出發(fā)研究OECD國家環(huán)境稅的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分別按照集權(quán)稅制國家、高度分權(quán)稅制國家和部分分權(quán)稅制國家三種情況選取英、美、日三國來進(jìn)行環(huán)境稅政策經(jīng)驗(yàn)闡述。并通過三種不同情況的分析以期達(dá)到對我國環(huán)境稅征收起到指導(dǎo)作用，為湖南省環(huán)境稅試點(diǎn)汲取經(jīng)驗(yàn)。

(一)英國

英國作為典型的集權(quán)稅制國家有其非常強(qiáng)的稅收集權(quán)性，歸中央所有的國家稅占整體稅收的90%，而歸地方所有的地方稅僅占整體稅收的10%。較早開征環(huán)境稅的英國有著豐富的環(huán)境稅征收經(jīng)驗(yàn)，配合英國發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)與健全的法制體系，環(huán)境稅收體系建設(shè)也較其他OECD國家更為完整。[3]51英國在大氣污染領(lǐng)域的稅收種類繁多，包括氣候變化水、機(jī)場旅客稅和機(jī)動(dòng)車稅等，此外還有垃圾填埋稅等各種稅對整個(gè)環(huán)境稅收體系予以補(bǔ)充完善。[4]43

(1)氣候變化稅

2001年開始征收的氣候變化稅(CCL)其目的在于減少企業(yè)能源消耗、鼓勵(lì)清潔能源的利用和新技術(shù)的開發(fā)。征稅對象為能源，采用從量方式一次征收。從2001年伊始已經(jīng)過4次修訂更改，足見英國環(huán)境署對該稅種征收的效果也是實(shí)驗(yàn)性的不斷推進(jìn)，具體情況如表1所示。[4]43

表1 英國氣候變化稅具體情況

注：p為英便士,100p=1英鎊，/kwh為每千瓦時(shí)， /kg為每千克

資料來源：英國環(huán)境部

根據(jù)2014年英國工業(yè)與英國環(huán)境部為減少能源使用和二氧化碳排放達(dá)成的氣候變化協(xié)議(CCA)，持有CCA的運(yùn)營商將獲得90%的電力以及65%的其他燃料CCL稅負(fù)減免。并且CCA適用于各種工業(yè)領(lǐng)域，從化學(xué)品，紙張和超市等主要能源密集型加工到集約化養(yǎng)豬和家禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)企業(yè)。

(2)機(jī)場旅客稅

航空交通領(lǐng)域一直是高能耗領(lǐng)域，英國在1994年通過第30號財(cái)政法案針對航空旅客開征了機(jī)場旅客稅(APD)，該稅種實(shí)際上是根據(jù)“誰污染，誰付費(fèi)”的原則征收，其主要目的在于補(bǔ)償航空排放造成的大氣污染，其稅收采取按距離及艙位收取，其中頭等艙收稅較高，有奢侈稅的意味。而隨著物價(jià)上漲，APD也經(jīng)歷了多次上調(diào)，最新的稅率在2010年更新，具體情況如表2所示。

表2 英國航空旅客稅征稅額

資料來源：英國環(huán)境部

(3)機(jī)動(dòng)車稅

機(jī)動(dòng)車稅在很多國家均有征收，但各國征收標(biāo)準(zhǔn)不一，除歐盟國家有統(tǒng)一的排量稅外，在2008年，英國政府決定開征針對二氧化碳排放的機(jī)動(dòng)車水。稅率高低不再由機(jī)動(dòng)車排量決定轉(zhuǎn)而由其二氧化碳排放量決定，同時(shí)設(shè)置基準(zhǔn)稅率與最低稅率，相對于歐盟只針對汽車排量而不考慮具體排放的情況，英國的機(jī)動(dòng)車稅設(shè)計(jì)更為合理，具體情況如表3所示。

表3 英國機(jī)動(dòng)車環(huán)境稅稅額

資料來源：英國環(huán)境部

英國環(huán)境稅約束嚴(yán)格但同時(shí)稅收激勵(lì)政策也起到顯著作用，在對污染行為收取高額稅收的同時(shí)，對環(huán)境保護(hù)行為也采取了較高的稅收優(yōu)惠政策。從氣候變化稅和氣候變化協(xié)議可以看出，針對不同行為的稅收及其補(bǔ)貼政策有顯著差異，對于企業(yè)生產(chǎn)成本的影響顯著，迫使生產(chǎn)企業(yè)針對環(huán)境稅做出調(diào)整，即減少污染嚴(yán)重的舊技術(shù)轉(zhuǎn)而開發(fā)新技術(shù)運(yùn)用新能源，而非像我國采用排污收費(fèi)等強(qiáng)制執(zhí)行力不足、懲罰和優(yōu)惠不夠的行政手段一樣收效不足。同時(shí)，英國的環(huán)境稅政策有其稅收中性特點(diǎn)，為防止環(huán)境稅收過高影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，英國政府在出臺環(huán)境稅政策時(shí)多伴有稅收優(yōu)惠政策和社會福利政策，很好的做到了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)不對企業(yè)和居民造成重大沖擊。如垃圾填埋稅征收時(shí)針對污染較大的一般垃圾收取80英鎊每噸的高稅率，而針對居民正常起居又設(shè)置多種免稅垃圾。

英國環(huán)境稅的發(fā)展也并非一帆風(fēng)順，但經(jīng)過多年的經(jīng)驗(yàn)積累并隨著環(huán)境經(jīng)濟(jì)變化多次修訂、更改、補(bǔ)充完善才有了現(xiàn)在這個(gè)趨于完善的環(huán)境稅收體系。然而，英國地域不大，除北愛爾蘭外地理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較小，所以環(huán)境稅收沒有體現(xiàn)地區(qū)差異，稅收收入集中在中央，適合英國國情，但對地域廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的中國并不適用。但仍能從英國環(huán)境稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中獲得啟示：環(huán)境稅收中性原則適用于各種情況，在針對污染征稅的同時(shí)配套出臺收稅優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，對于綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)技術(shù)改良進(jìn)步、新能源的開發(fā)利用和社會穩(wěn)定都有其重要意義。而根據(jù)不同時(shí)期具體情況及時(shí)調(diào)整稅率稅基以適應(yīng)不同發(fā)展情況，同樣值得我國政策制定者學(xué)習(xí)。

(二)美國

美國作為世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家是典型的高度分權(quán)稅制式國家，同時(shí)也是世界上唯一在稅收法案中明確設(shè)立環(huán)境稅的國家。美國劃分為三級的稅收體系與我國有其相似之處，其中州政府與地方政府具有充分的稅收自主權(quán)，并且各州法律和稅收政策在符合聯(lián)邦憲法規(guī)定的情況下由各州郡議會自主決定，徹底分權(quán)給地方，使得美國成為高度分權(quán)稅制的國家典型代表。雖然不是最先征收環(huán)境稅的國家，但美國環(huán)境稅發(fā)展迅速且體系完善度高，稅收涉及方面廣闊，美國聯(lián)邦稅務(wù)局就有多項(xiàng)環(huán)境稅政策設(shè)置，主要針對石油和臭氧消耗等地方差異小的方面征收。而地方層面則根據(jù)不同的地理環(huán)境特性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況由州郡地方政府征收其他環(huán)境稅，如碳稅、硫稅、汽油稅等。同時(shí)，美國聯(lián)邦政府在1980年12月11日由國會頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)，賠償和責(zé)任法案》(CERCLA)，通常被稱為“超級基金”。這項(xiàng)法律對化學(xué)和石油工業(yè)征稅，并針對可能危及公共衛(wèi)生或環(huán)境的有害物質(zhì)的釋放的應(yīng)急反應(yīng)授權(quán)美國環(huán)境署敦促責(zé)任方予以清理。“超級基金”主要針對美國境內(nèi)閑置或廢棄的危險(xiǎn)廢物處理廠的處理而設(shè)置，同時(shí)起到對危險(xiǎn)物品釋放做出應(yīng)急反應(yīng)的職能，是美國環(huán)境稅體系獨(dú)有的特點(diǎn)。[5]

(1)石油稅。其征稅對象為原油、原油的用戶或出口商、進(jìn)口石油產(chǎn)品和分餾桶。當(dāng)美國煉油廠收到國內(nèi)原油時(shí)要納稅，除進(jìn)口階段已征稅的進(jìn)口原油煉油廠也應(yīng)納稅，由煉油廠經(jīng)營者繳納；同時(shí)針對原油使用及國內(nèi)原油出口進(jìn)行收稅，而對在原油生產(chǎn)場所用于提取石油或天然氣的原油不征稅；進(jìn)口石油產(chǎn)品進(jìn)入美國進(jìn)行使用，消費(fèi)或倉儲時(shí)同樣需要納稅。但更為重要的一點(diǎn)是石油稅只對任何石油產(chǎn)品征收一次。至于針對分餾桶征稅環(huán)節(jié)，通過分餾桶容量減去42加侖的部分乘以0.09美元每桶計(jì)算。

(2)臭氧消耗化學(xué)品(ODCs)稅及臭氧消耗化學(xué)品進(jìn)口商品稅。兩種稅均采用相同稅率計(jì)算，其中進(jìn)口應(yīng)稅產(chǎn)品指進(jìn)入美國消費(fèi)，使用或倉儲的產(chǎn)品以及任何用于產(chǎn)品制造或用作生產(chǎn)材料的ODC。稅基為產(chǎn)品制造中使用的ODC的重量。若無法根據(jù)確切方法或表格法確定重量，稅額為產(chǎn)品進(jìn)口價(jià)值的1%。具體稅率見表4。

表4 美國臭氧消耗化學(xué)品稅稅率

資料來源：美國國內(nèi)稅務(wù)局環(huán)境稅表(表6627)

(3)臭氧消耗化學(xué)品基本存量稅。該稅種主要針對以下臭氧消耗品存貨量征收，具體情況見表5。

表5 美國臭氧消耗化學(xué)品基本存量稅稅率

資料來源：美國國內(nèi)稅務(wù)局環(huán)境稅表(表6627)

此外，針對各州不同情況，各州政府對汽油進(jìn)行征稅。美國是一個(gè)汽車生產(chǎn)和消費(fèi)的大國，美國人均擁有一輛以上的私家車，汽車排放的二氧化碳對環(huán)境造成嚴(yán)重的污染，美國的汽車使用稅征稅有三個(gè)環(huán)節(jié)：購買環(huán)節(jié)、持有環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)。購買環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)稅額占整個(gè)汽車使用稅的比例較少，使用環(huán)節(jié)所收取的稅收占據(jù)整個(gè)汽車使用稅的絕大部分。征收方式是定額征收，通過征收燃油稅來實(shí)現(xiàn)。

美國環(huán)境稅政策最大的特點(diǎn)就是聯(lián)邦政府征收環(huán)境稅同時(shí)州郡地方政府也會征收與聯(lián)邦政府不相沖突的環(huán)境稅以適應(yīng)各州郡不同情況。

例如,華盛頓州在2016年11月提出將由選民決定的碳稅考慮方案就是典型的州郡地方性環(huán)境稅，并且此次提供方案相較于原先失敗的方案也有了更為清晰的輪廓和更為科學(xué)的稅制設(shè)計(jì)。碳稅設(shè)計(jì)為中性稅率，倡議措施732(I-732)將對化石燃料征收新的基于噸位的稅，同時(shí)沖銷制造業(yè)銷售稅和總收入稅，并擴(kuò)大州政府對低收入家庭的稅收抵免。I-732核心的碳稅，2017年每噸二氧化碳排放15美元，2018年每噸25美元，將繼續(xù)上升，比通脹高3.5個(gè)百分點(diǎn)，直至達(dá)到上限 通貨膨脹調(diào)整后每噸碳100美元，此時(shí)進(jìn)一步的利率上升將只與通貨膨脹率有關(guān)。具體稅率情況見表6。

表6 華盛頓碳稅試行方案

注：大多數(shù)制造業(yè)目前為0.484%，但目前以較低的價(jià)格評估，EITC為所得稅抵免。

資料來源：http://taxfoundation.org/

從征管上看美國的環(huán)境稅征管部門較為集中但分屬中央與地方，且征管手段現(xiàn)代化水平高，同時(shí)稅法嚴(yán)苛，偷漏稅情況較少；美國獨(dú)特的“超級基金”在環(huán)境稅收體系中發(fā)揮了重要作用，在運(yùn)用稅收和財(cái)政資金解決公共環(huán)境和污染廢棄物問題上取得了較好成效。其特點(diǎn)也是分權(quán)式國家環(huán)境稅的典范，做到了既統(tǒng)籌國家又兼顧地方特色。對于中國這樣一個(gè)地廣人多且省級劃分與美國相似的大國，環(huán)境稅制建設(shè)是一個(gè)很好的參照，而“超級基金”的設(shè)立對于我國環(huán)境稅收運(yùn)用也有其借鑒意義。

(三)日本

日本與英美不同的地方在于其稅收權(quán)力中性，即部分分權(quán)式的稅制建設(shè)體系。日本環(huán)境稅起步比較晚，1990年，日本才開始開征環(huán)境稅。在此之前，日本環(huán)境稅政策主要是對能源征稅和對排放污染物進(jìn)行收費(fèi)。日本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不斷改善和加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)的力度，經(jīng)過20多年的發(fā)展，日本環(huán)境稅體系基本形成。

(1)碳稅。為實(shí)現(xiàn)低碳社會，日本計(jì)劃到2050年將溫室氣體(GHG)排放量減少80%，根據(jù)日本環(huán)境省統(tǒng)計(jì)，日本溫室氣體排放有近90%來源于含碳能源產(chǎn)生的碳氧化物，因此在2012年出臺了碳稅。

日本碳稅被定義為減緩氣候變化的特別稅收，屬于附加稅，也是日本環(huán)境稅體系中最為重要的稅目。碳稅的征稅對象主要是利用化石能源發(fā)電的企業(yè)與個(gè)人，根據(jù)所有化石燃料的二氧化碳排放量確定的稅率(289日元/噸二氧化碳)，自2012年10月起實(shí)施，并在三年半內(nèi)逐步提高稅率，而稅收收入將分配到能源導(dǎo)向的二氧化碳排放約束措施中。按照現(xiàn)有原油與石油產(chǎn)品、氣態(tài)碳?xì)浠衔?LPG/ LNG)、煤炭等材料稅收強(qiáng)度計(jì)算得到的碳稅執(zhí)行階段稅收預(yù)測情況，具體而言，就是通過使用每種化石燃料的CO2排放因子，設(shè)定每單位數(shù)量的稅率(千升或噸)，以使每噸稅負(fù)等于每噸二氧化碳排放289日元。此外，為了避免負(fù)擔(dān)的快速增加，稅率分三個(gè)階段提高，預(yù)計(jì)碳稅稅收第一年為391億日元，完成增稅年度為2,623億日元，計(jì)算過程詳見表7。

表7 日本碳稅執(zhí)行稅收預(yù)測

注：*=石油和煤炭稅率

資料來源：日本環(huán)境省http://www.env.go.jp/en/policy/tax/env-tax.html

根據(jù)基于當(dāng)前能量使用的簡單計(jì)算，由碳稅引起的額外的家庭負(fù)擔(dān)預(yù)期為每月約100日元，并且對于一般家庭每年為1200日元。由于這是在所有三個(gè)執(zhí)行階段之后的狀態(tài)，因此，2012年或2013年的月負(fù)擔(dān)應(yīng)該是約三分之一(30日元/月)。見表8。

表8 日本碳稅征收的家庭負(fù)擔(dān)

資料來源：日本環(huán)境省http://www.env.go.jp/en/policy/tax/env-tax.html

(2)其他環(huán)境稅。按照日本環(huán)境省劃分的其他環(huán)境稅收主要集中在兩方面，一是針對燃料、汽車和廢棄物的稅收，二是一些與污染設(shè)備和廢棄物相關(guān)的稅收優(yōu)惠措施。具體見表9和表10。

日本與我國地理位置臨近，環(huán)境也有一定相似之處，二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，曾一度成為僅次于美國的第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，然而經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也面臨著環(huán)境破壞的危險(xiǎn)，日本政府出臺了一系列環(huán)境稅收政策來保護(hù)環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保護(hù)環(huán)境并促進(jìn)環(huán)境優(yōu)化。而其中，減排效果最為明顯的日本碳稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對我國有著重要的借鑒意義，日本政府分三次逐步提高碳稅稅率的方式很好的幫助日本度過了環(huán)境稅實(shí)行的適應(yīng)期，也讓日本國內(nèi)的企業(yè)和居民未受到較大沖擊。同時(shí)，日本政府的思危意識也值得我國學(xué)習(xí)，雖然在1990年才開始設(shè)立環(huán)境稅，但21世紀(jì)初就已形成了較為完善的環(huán)境稅體系。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展需要美好的環(huán)境支撐，以破壞環(huán)境為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不符合我國可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)路線。

表9 日本燃料·汽車·廢棄物稅收政策

表10 日本污染設(shè)備和廢棄物相關(guān)的稅收優(yōu)惠

資料來源：《OECD報(bào)告：日本的環(huán)境政策》

二、國內(nèi)現(xiàn)有的環(huán)境政策及問題分析

(一)國內(nèi)環(huán)境政策的發(fā)展現(xiàn)狀

國內(nèi)現(xiàn)階段還未有明確的環(huán)境稅政策出臺，現(xiàn)有的稅收體系并沒有以環(huán)境保護(hù)為目的而設(shè)立的稅種。現(xiàn)階段主要以排污收費(fèi)等行政手段、環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律以及其他稅收的輔助作用來保護(hù)環(huán)境。資源節(jié)約、保護(hù)環(huán)境、減少污染的政策導(dǎo)向配合現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)的手段起到了一定積極作用。在政府號召下，有部分企業(yè)開始利用新能源或構(gòu)建自己的污染排放處理設(shè)施，而政府也加大了環(huán)境治理的資金投入。然而，持續(xù)的霧霾、大量的污水仍得不到有效解決，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)政策體系的不完善遇到了環(huán)保瓶頸，其環(huán)保作用得不到有效發(fā)揮。

東部沿海地區(qū)政府對于能源密集型產(chǎn)業(yè)的制約導(dǎo)致其向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，而中西部地區(qū)政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對高能耗低技術(shù)的能源密集型企業(yè)放寬了準(zhǔn)入條件，致使環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行不到位，環(huán)保效果較差等情況出現(xiàn)。具有強(qiáng)制性的稅收政策在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的缺位限制了稅收對環(huán)境破壞和污染行為的調(diào)控能力，同時(shí)，也難以籌集應(yīng)對環(huán)境問題的專項(xiàng)資金。稅收在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的作用得不到有效發(fā)揮，是現(xiàn)階段我國環(huán)境政策所面臨的一大困難。

(二)國內(nèi)環(huán)境政策存在的問題

(1)環(huán)境稅收體系構(gòu)建不全

現(xiàn)階段我國稅收體系中所包含的資源稅、城建稅以及車輛購置稅等稅種雖然并非以環(huán)境保護(hù)為主要目的，但都間接起到了一定環(huán)境保護(hù)作用。然而，相對國外較為完善的環(huán)境稅體系，我國以環(huán)境保護(hù)為主要目的的環(huán)境稅缺位，致使整個(gè)環(huán)境稅收體系不完善，稅收環(huán)境保護(hù)的作用得不到有效發(fā)揮。

1.沒有開征環(huán)境稅。從OECD國家的經(jīng)驗(yàn)來看，征收環(huán)境稅多以針對污染物排放和二氧化碳排放來征收，例如：碳稅、硫稅、氮稅、污水稅等，但我國并沒有相關(guān)稅種。排污收費(fèi)是現(xiàn)階段我國應(yīng)對污染排放的主要調(diào)節(jié)手段，但其行政手段的強(qiáng)制性較稅收有較大差距。全球變暖的大趨勢下，二氧化碳排放的控制被視作當(dāng)今世界環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要目標(biāo)，作為二氧化碳排放第一大國，我國對于二氧化碳排放的控制關(guān)乎到全球氣候變化的情況，對二氧化碳排放征收碳稅將是我國環(huán)境稅的一個(gè)重要項(xiàng)目。環(huán)境稅開征的配套措施也應(yīng)在出臺環(huán)境稅時(shí)得到補(bǔ)充。

2.其他稅種環(huán)境保護(hù)功能不強(qiáng)。環(huán)境稅體系建設(shè)需要在開征環(huán)境稅的基礎(chǔ)上輔以其他稅收政策。然而，我國現(xiàn)階段其他對環(huán)境保護(hù)起到輔助作用的稅收功能不強(qiáng)，稅收力度不大。資源稅從開采環(huán)節(jié)征稅，其征收力度較小，征收范圍窄，作用不如在消費(fèi)階段征收，同時(shí)配套的稅收優(yōu)惠政策本來目的是為了鼓勵(lì)人們保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源，卻反倒成為了資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞的溫床。消費(fèi)稅中雖有針對煙草、汽油等方面的稅負(fù)，但同樣涉及范圍較窄，許多與環(huán)境相關(guān)的方面沒有列入到目的稅目中去。車輛使用及購置稅更是并不能反映車輛使用中排放量的大小，僅與機(jī)動(dòng)車排量和價(jià)格掛鉤不能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)企業(yè)制造排放更低的機(jī)動(dòng)車，反而扭曲為降低機(jī)動(dòng)車排量。

(2)排污收費(fèi)制度不足以完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)

現(xiàn)階段我國的排污收費(fèi)制度設(shè)立于1982年，從污水收費(fèi)、廢氣收費(fèi)、固體廢物和危險(xiǎn)物收費(fèi)和噪聲收費(fèi)四個(gè)方面直接針對污染物排放征收，但相較于強(qiáng)制性較高的稅收，排污收費(fèi)這類行政手段在我國所起到的環(huán)境保護(hù)效果較差，實(shí)際執(zhí)行中經(jīng)常遇到費(fèi)用收不上來或找不到收費(fèi)對象的情況，與最初設(shè)立排污費(fèi)的愿想差距較大。這也是我國污染物排放日趨嚴(yán)重的一個(gè)重要原因。

1.排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。企業(yè)遵循利潤最大化或成本最小化原則生產(chǎn)。然而，排污費(fèi)的征收致使企業(yè)成本增加，企業(yè)理應(yīng)減少污染物排放，但排污費(fèi)用低導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)的社會成本低于私人成本，追逐利潤的企業(yè)寧愿選擇繳費(fèi)也不降低排放或增設(shè)排放處理裝置。同時(shí)，我國治理污染的技術(shù)不成熟，污染處理的成本遠(yuǎn)高于污染排放收費(fèi)，且企業(yè)自行處理污染物的成本較高，導(dǎo)致了排污費(fèi)征收的同時(shí)減排效果并不顯著。

2．排污費(fèi)征收強(qiáng)制力不足。盡管征管設(shè)置上類似于稅收，但排污費(fèi)畢竟是“費(fèi)”，其征管環(huán)節(jié)無法得到征管法律強(qiáng)有力的保護(hù)，權(quán)威性不足，這也導(dǎo)致了企業(yè)違法成本低于守法成本，偷漏排污費(fèi)的企業(yè)不在少數(shù)。而很多時(shí)候即使企業(yè)繳稅，也因?yàn)榻缍ㄘ?zé)任倒置、量化不明確、征收率錯(cuò)亂使用等原因使得排污費(fèi)征管困難，企業(yè)與征管部門協(xié)商繳費(fèi)，企業(yè)少繳費(fèi)等情況出現(xiàn)。

3.排污費(fèi)面相對較窄。排污費(fèi)設(shè)置上仍存在很多問題，雖然設(shè)有四個(gè)繳費(fèi)方面，但針對個(gè)人的繳費(fèi)難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)針對許多污染行為并未有明確收費(fèi)規(guī)定。例如，噪聲污染的界定與排污費(fèi)征收。而且由于界定不清、規(guī)定不明，征管者傾向于對企業(yè)征收，且主要針對污水和廢氣征收，對噪聲和固體廢物的征管不嚴(yán)。

三、國外環(huán)境稅實(shí)踐對湖南省環(huán)境稅試點(diǎn)的啟示

(一)開征獨(dú)立環(huán)境稅

我國現(xiàn)階段還未設(shè)立獨(dú)立環(huán)境稅，這也是我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)措施收效不佳，同時(shí)環(huán)境保護(hù)資金籌集困難的一大原因。反觀OECD國家，雖然各國間有所差異，但均設(shè)立了獨(dú)立環(huán)境稅，并且取得了較好地環(huán)境治理效果。而我國環(huán)境稅的缺位使得環(huán)境保護(hù)困難，環(huán)境破壞嚴(yán)重，獨(dú)立環(huán)境稅的開征勢在必行。征收獨(dú)立環(huán)境稅必將影響到我國稅收的整體構(gòu)成，OECD國家中有20個(gè)成員國早在21世紀(jì)初就實(shí)現(xiàn)了環(huán)境稅占國家總體稅收的7%，并保持上升趨勢，這對于缺乏環(huán)境保護(hù)資金的我國來說無疑是重要的經(jīng)驗(yàn)。獨(dú)立環(huán)境稅的設(shè)立必須以環(huán)境保護(hù)為首要目的，這也是我國現(xiàn)行稅收體系所缺乏的。而英、美、日等國的環(huán)境稅征收面廣，監(jiān)管嚴(yán)格，且均以環(huán)境保護(hù)為首要目的，但除起到保護(hù)環(huán)境的作用外，也實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧，并非只重環(huán)保而不顧經(jīng)濟(jì)。這一做法也是我國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路的重要途徑。

由于我國不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，因此，即便是相同的環(huán)境稅方案在不同省份對“經(jīng)濟(jì)—能源—環(huán)境”的影響也會不同；同時(shí)，考慮到三部委的方案建議環(huán)境稅作為地方稅，“主要用于地方環(huán)境能力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”，基于此，我們認(rèn)為，站在地方稅視角，以具體省份為研究對象，要比針對全國進(jìn)行研究具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。而湖南省作為長江經(jīng)濟(jì)帶、中部地區(qū)崛起重要組成部分和東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)對象，對環(huán)境稅開征試點(diǎn)有其戰(zhàn)略意義。若環(huán)境稅試點(diǎn)在湖南省展開，自然要考慮湖南省本身最突出的環(huán)境矛盾，就像美國汽油稅在各州征收的稅率不同，碳稅由各州政府根據(jù)自身情況制定一樣。獨(dú)立環(huán)境稅開征應(yīng)循序漸進(jìn)，不能操之過急，需要給企業(yè)和社會一些緩沖適應(yīng)的空間。

(二)構(gòu)建合理的環(huán)境稅體系

(1)環(huán)境稅的征收

世界各國稅收體制不同，但在環(huán)境稅征收上無一例外會根據(jù)自身情況擬定而非照搬其他國家的經(jīng)驗(yàn)，我國也不例外。而構(gòu)建環(huán)境稅體系，首先要確定環(huán)境稅由誰征收，由誰管理的問題。與大多數(shù)稅收所不同的是環(huán)境稅的地域性特點(diǎn)明顯，在此基礎(chǔ)上，環(huán)境稅由地方征收是較為明智的選擇，而收入歸屬上采用中央與地方共享但地方占較高比例，按照“地方稅地方收地方用”的原則將環(huán)境稅收入大部分收歸地方財(cái)政，既可彌補(bǔ)地方政府其他稅收減少且本身稅收較少的不足，又能達(dá)到激勵(lì)地方政府勤政，提高地方政府環(huán)境治理積極性的作用。既能體現(xiàn)地方特點(diǎn)，又能促使中央對地方的監(jiān)管，同時(shí)還能刺激地方政府競爭，起到統(tǒng)籌兼顧的作用。

(2)環(huán)境稅征稅對象的確定

涉及到開征的稅種的問題，國外環(huán)境稅的主體稅種是能源稅和污染稅，征稅范圍十分廣泛，不但涉及環(huán)境污染的各個(gè)領(lǐng)域，也涉及到對資源的合理利用和保護(hù)，其主要征稅對象集中在水資源、石油、天然氣和煤等一些不可再生資源以及大氣污染物方面，例如二氧化碳和二氧化硫等，此外也涉及到垃圾和廢水，征稅范圍深入到生活的各個(gè)方面。

對于新稅種在地方開征，可效仿美國華盛頓州的稅制設(shè)計(jì)理念，更多考慮地方實(shí)際情況，如根據(jù)地方二氧化碳排放量、地方能源消耗結(jié)構(gòu)及能源消耗量等特點(diǎn)設(shè)計(jì)征稅科目及稅率。環(huán)境稅在湖南省試點(diǎn)的稅種也應(yīng)有所取舍，試點(diǎn)初期可采用大多數(shù)國家均有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的稅種，如碳稅、硫稅等。后期逐步加入其他諸如：垃圾清理稅、排污稅等予以完善湖南省環(huán)境稅收體系，諸如汽車購置稅及油氣稅等主要由國家掌控的稅費(fèi)依舊由國家層面設(shè)計(jì)。湖南省環(huán)境稅試點(diǎn)，最終要體現(xiàn)環(huán)境稅的地域性特點(diǎn)，湖南省湘江流域的污染情況及機(jī)動(dòng)車污染排放過高等情況應(yīng)作為環(huán)境稅征稅的重點(diǎn)對象，可設(shè)立專項(xiàng)水污染稅，并對排放超標(biāo)車輛收取重稅，同時(shí)采取提早報(bào)廢排放超標(biāo)車輛等輔助措施。

(3)環(huán)境稅的稅率設(shè)置

稅率選擇方面應(yīng)保持好稅收的中性原則，稅率設(shè)計(jì)可學(xué)習(xí)日本的碳稅設(shè)計(jì)理念，采用循序漸進(jìn)逐年遞增的方式，避免“一刀切”造成的經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)性。發(fā)達(dá)國家更多的推行的是稅收中性的政策，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)也兼顧其他經(jīng)濟(jì)行業(yè)的發(fā)展，確保稅收對經(jīng)濟(jì)鏈條的不利影響降到最低，例如，在英國開征氣候變化稅的同時(shí)也伴隨著減免稅等稅收優(yōu)惠政策的出臺。湖南省開征環(huán)境稅時(shí)同樣可針對新興產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)推出一些優(yōu)惠政策。

(4)環(huán)境稅收入的使用

最后，對于環(huán)境稅收的使用方面，建議湖南省政府可效仿美國的“超級基金”設(shè)立環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金用以規(guī)劃環(huán)保項(xiàng)目投資、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及應(yīng)對環(huán)境破壞突發(fā)狀況。在環(huán)保基金充裕的情況下扶持愿意技術(shù)創(chuàng)新、增設(shè)環(huán)保設(shè)備、增加排放處理設(shè)施的企業(yè)，同時(shí)用以補(bǔ)貼社會福利，維持社會穩(wěn)定發(fā)展。

[1] 李曉明, 王安建, 于汶加. 基于能源需求理論的全球CO2排放趨勢分析[J]. 地球?qū)W報(bào), 2010(5).

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(編校 左葛生)

Enlightenment of Experiences of Foreign Environmental Taxes on Pilot of Environmental Tax in Hunan Province

NIEKai-yan,YANQiao-yun

(School of Business,Hunan University of Science and Technology,Xiangtan Hunan 411201,China)

At present,the construction of “two-oriented society” in Hunan Province is facing the opportunity of China's environmental tax pilot. After the “13th Five-Year Plan” clearly stipulates the requirements of environmental tax legislation,China will also welcome its environmental tax policy. From the experiences of environmental taxes in Britain,the United States and Japan,the pilot project of environmental tax in Hunan Province should be initiated from independent environmental tax,and construct a reasonable environmental tax system from the four aspects of environmental tax levy,environmental tax items,environmental tax rates and taxation.

environmental tax; practical experience; inspiration; pilot

2017-01-18

湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“基于CGE模型的長株潭城市群環(huán)境稅政策研究”(項(xiàng)目編號：CX2015B473)研究成果。

聶凱雁(1990—)，男，湖南衡陽人，碩士生，從事經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)與計(jì)量分析方向研究。

F812.42

A

1673-0313(2017)02-0092-08