新時期增強政府對礦產資源調控能力思考

邱媛

摘要：根據相關法律法規，市、縣政府沒有重要礦種的礦權審批和資源配置權，近年來福建省政府逐步加強礦產資源勘查開發的調控，將查明資源重點配置給省屬企業，市、縣兩級地方政府對礦產資源調控能力不斷弱化，不利于做強做大相關產業。在當前全球金融危機背景下，如何以科學發展觀為指導，充分利用國家支持海峽西岸區經濟建設的契機，不斷增強市、縣政府對礦產資源調控能力，關系到今后礦業發展后勁，關系到經濟可持續發展能力。全市各級各部門理應認真思考探索，創新管理模式，為科學合理利用礦產資源作出新的努力。

關鍵詞：礦產資源；資源調控；問題

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.18.067

1.龍巖市礦產資源狀況

礦產資源是國民經濟和社會發展的重要物質基礎。龍巖礦產資源豐富，是福建省的主要礦產地。目前已發現的礦產資源有64種，其中能源礦產3種、金屬礦產18種，非金屬和其他礦產43種。優勢礦產有12種：煤、鐵、錳、銅、金、銀、稀土、石灰巖、白云巖、高嶺土、膨潤土、花崗石材。全市已探明資源儲量的礦產地有300處，其中特大型礦床1處，大型礦床10處，中型礦床44處，小型及以下礦床245處，探明資源儲量的潛在價值超過5千億元。2015年，全市產出礦石量7743.77萬噸，實現原礦工業產值72.51億元。礦產開發在我市經濟建設中起著基礎性支撐作用，占有重要地位，能源、冶金、建材等產業均依托我市優勢資源而發展壯大。市政府制定的產業振興發展規劃中多個行業均突出了礦產資源的開發利用。

2.我市對礦產資源調控取得的成效

2.1規劃是龍頭。合理規劃、科學劃分可采區、限采區和禁采區，嚴格采礦權登記管理

龍巖市第二輪礦產資源規劃調整了“三區”劃定，新設立禁采區28個、限采區2個，將國家和省新批準設立的森林公園、自然保護區、文物保護區、城市飲用水源保護區、市縣城市規劃區列入禁采區，對已建和規劃建設中的鐵路、高速公路、國省道、主要河流兩側劃定為禁采帶，禁止在沿帶500米范圍內露天開采。國土資源部門在頒發采礦許可證時，要求礦山企業必須提交由資質單位編寫并由環保部門認定的《環境影響評價報告書》。礦山建設必須嚴格依照《環境影響報告書》、《水土保持方案》和《礦山生態環境恢復治理方案》要求實施相關的環保、水保工程。

2.2礦業權管理進一步加強

為增強政府對礦產資源的控制能力，從根本上解決礦業開發“小、散、亂”問題，2009年以來，福建省執行從嚴從緊的礦業政策，先后出臺了《福建省人民政府關于進一步加強礦產資源勘查開發管理的通知》（閩政[2009]9號）、《福建省國土資源廳關于加強礦業權管理工作的通知》（閩國土資文[2009]248號）、《關于加強礦業權出讓管理工作的通知》（閩國土資綜[2014]414號）等文件，進一步規范完善礦業權出讓分類管理，明確探礦權、采礦權設立、出讓、延續、轉讓的審批條件。龍巖市按照省國土資源廳加強礦業權管理的要求編制了《龍巖市34種重要礦產礦業權設置方案》、《龍巖市非34種重要礦產礦業權設置方案》、《紫金山銅多金屬礦整裝勘查區礦業權設置方案》、《龍巖馬坑一大田湯泉鐵礦整裝勘查區礦業權設置方案》，嚴格按照規劃設置礦權。2013年以來，該市通過實行礦業權設置方案制度，在管理實踐中取得了良好效果，從源頭上保障和促進該市礦產資源勘查開采合理布局。

2.3深入開展礦業秩序治理整頓

市政府每年下發安全生產目標責任并開展打擊無證非法采礦專項行動，將無證采礦關閉率100%、礦山秩序整治合格率90%作為安全生產目標下達給各縣（市、區）政府，形成政府統一領導、部門協調配合、各界廣泛參與的聯動機制，對礦業秩序混亂、無證采礦禁而不止的礦區實施集中強制整治。2013年以來，共炸毀和關閉非法礦硐4761個，立案查處非法采礦案件1866起，處罰沒款2022萬元，移送司法機關依法追究刑事責任案件101起。隨著礦業秩序治理整頓長效機制的逐步建立和完善，全市保持了良好的礦產勘查和開發秩序。

2.4資源整合工作穩步推進

從煤礦和非煤礦山兩個層面人手，以“集約、節約、調整、優化”為目標，科學編制和實施礦產資源整合方案，資源整合的對象為一礦多開，大礦小開，同一礦區不同標高設置不同主體的開采礦山、不符合環保要求，嚴重污染環境的礦山、未達到最小開采規模的礦山。近年來，完成了馬坑鐵礦、洪山花崗石礦、紫金山周邊多金屬礦等重點礦區的資源整合工作，有效促進了資源的優化配置與合理利用，礦業結構不斷優化，科技含量明顯提高，礦業企業逐步走上規模化、集約化經營的道路。

2.5地質找礦工作有突破性進展

2006年，制訂印發了《龍巖市人民政府關于加強地質工作的實施意見》，明確了加強地質工作的六項主要任務和十條保障措施。2009年，該市開展了“地質找礦改革發展大討論”活動，并積極與地勘單位合作，龍巖市政府先后與省地勘局、省煤田地質局簽訂了地質工作與資源開發戰略合作協議，為地質找礦新突破打下良好基礎。2012年出臺了《龍巖市關于貫徹落實我省找礦突破戰略行動實施方案的實施意見》，為今后加強地質工作提供了政策保障。市、縣政府均增加了地勘投人，用于基礎地質工作和具體礦區勘查。幾年來盡管開采強度不斷加大，但石灰巖、煤炭、銀、鉬、稀土等重要礦產保有儲量卻有所增加，新發現了連城余地、坪上礦區銀礦、湖洋洋坡坑稀土礦、上杭溪口大豐地熱資源等一批礦產地。

2.6礦業權市場建設取得重大成效

從2002年開始，我市逐步深化礦產資源有償使用制度改革，礦業權公開出讓工作有序推進，2003年至今，公開拍賣和掛牌方式出讓探礦權68宗，價款達25388萬元；公開出讓采礦權229宗，出讓價款7655.91萬元；辦理采礦權延續協議出讓665宗，出讓價款15796.63萬元。各項指標均居全省第一。

3.資源調控中存在的突出問題

3.1對資源的掌控程度不高

目前所有礦種的探礦權、大部分礦種的采礦權審批權限在部、廳兩級，市、縣兩級沒有權限根據當地經濟發展需要設立和處置急需礦種的礦業權。國家和省級地勘資金項目申報，以及探礦權新立、延續、變更、轉讓沒有由下向上逐級審核，而是直接向審批登記機關申請，市、縣級只有協查是否存在礦權重疊及是否符合“三區”規劃的權限，也削弱了市、縣兩級對礦產資源的掌控能力。

3.2礦產資源規劃仍存在薄弱環節

薄弱環節表現在地礦宏觀管理和發展思路不夠清晰，缺乏科學系統的具體工作計劃，如一些基層政府未能嚴格按照制定的礦產資源規劃實施本轄區內礦產資源開發，依舊設立一些不符合規劃要求的小規模砂石土礦業權。林業、環保、保護區管理等部門與國土資源部門之間的配合還有漏洞，礦產資源規劃實施要求的執行力度有待提升。

3.3資源開發結構不合理的局面未根本轉變

該市各類礦山仍呈多、小、散的粗放狀態，數量多，生產規模小，集約化和科技程度不高。業主受利益驅動不按開發利用方案和開采設計施工的現象時有發生，礦山開采過程中帶來的浪費資源、生產安全事故、礦山環境污染、水土流失等問題較突出。

3.4礦業秩序整治任務仍十分艱巨

近幾年來，礦產品價格持續低迷，但我市無證開采、超層越界采礦、以采代探和非法轉讓礦業權的行為還有新發生或是老點“死灰復燃”，引發了多起人員傷亡的安全事故。而且近年來這些非法開采手段變得更加詭秘，逃避打擊的形式更加多樣，查處和取證越來越困難。

3.5礦產勘查工作仍相對滯后

表現在基礎地質工作投入不足，全市僅完成1/20萬小比例尺的區域地質調查，1/5萬地質礦產調查只完成19個圖幅，可供進一步勘查靶區不多。雖然近年來各地均成立了地勘專項資金，但多用于短平快的礦產勘查項目，對基礎地質工作投入少，進入財政專戶的礦產資源補償費、礦業權價款、礦業權使用費未及時足額用作地質勘查。

3.6礦業權管理政策仍有待完善

2014年，福建省國土資源廳出臺了《關于加強礦業權出讓管理工作的通知》（閩國土資綜[2014]414號），地方在實際執行過程中出現了一些與生產實際和市場運行不相吻合的問題，為滿足小城鎮建設、民生工程、重點工程等需要，這些鄉（鎮）迫切需要新設一個普通建筑石料采礦權。福建省不同地區之間，礦產資源概況及開發利用現狀各不相同，目前的礦業權管理政策中可以操作的實施細則還不夠健全，有待進一步細化。

4.完善機制，多管齊下，確實增加市、縣政府對礦產資源的宏觀調控能力

4.1科學制定并嚴格執行礦產資源勘查開發規劃

礦產資源規劃是地礦行政管理的綱領性文件，也是各級政府開展礦產資源宏觀調控的重要手段。在前些年已取得成效的基礎上，目前的關鍵點有三個：一是科學完善各類礦產資源規劃，制定配套辦法和規定。特別是要制定全市地質勘查專項規劃，進一步細化和明確重點勘查區塊，設定煤礦和金屬礦勘查預留區，在勘查時間和資金上作出具體安排。同時加快《限采區、禁采區內已設立礦山關閉、搬遷實施辦法》、《鼓勵礦產品深加工、做強礦產品延伸產業的實施意見》等相關政策的制定工作。二是加強礦業權管理，增強執行力。除中央財政、省級財政安排的勘查項目，以及確需為省級以上重點項目建設提供原輔材料和開發地熱、礦泉水新設立的探礦權外，原則上不再新設立其他探礦權。除機制砂和符合條件的探礦權轉采礦權項目可以新設立采礦權外，原則上不再新設立其他采礦權。通過優化布局，努力減少普通建筑用砂、石、土采礦權數量，采礦證到期且礦區范圍內已交價款有償取得的資源已采完的原則上不得同意延續開采登記。三是強化規劃編制實施中的政府主導、部門配合機制。在以往規劃過程中，常出現有關部門分歧較大的情況，導致對禁采區和限采區的設置要么過緊、要么過松的現象。必須從全局的高度、服務全市產業協調發展的角度科學制定各項規定，真正做到資源開發與資源保護并舉，做到資源開發與環保、林業、旅游風景區規劃相銜接。

4.2加大資源整合力度。推進集約化規模化開發

整合的目的是從根本上改變多、小、散、亂的礦產開發局面，在政府的主導下使優勢資源向重點產業和優勢企業集中，形成規模效益。要嚴格執行經省有關部門批復的煤炭和非煤礦山資源整合方案，不斷拓寬整合領域和整合范圍。原則上一個礦區只能設置一個采礦主體，杜絕大礦小開、一礦多開和低水平重復建設，有效控制和最大限度減少礦山企業數量，擴大辦礦規模，提升礦產資源開發利用水平。鼓勵大中型礦山企業通過聯營、兼并、參股、控股、收購等形式整合小礦，走集約化、規模化道路，不斷壯大企業競爭力。小礦相對集中的礦區，通過聯合、兼并、資源重組等方式進行整合，取締生產規模低于省定最小開采規模要求的小礦。以金屬礦、煤、石灰石、飾面石材等為主要礦種，以煤礦、馬坑鐵礦、蘭田石灰石、洪山飾面用石材等為重點礦區，通過深入開展資源整合工作，徹底改變同一礦床礦業權相互交錯、一礦多開，大礦小開等不合理現象，使礦山的數量和生產規模得到合理控制、合理布局，實現優化資源配置和資源利用水平明顯提高、安全生產狀況明顯好轉、礦山生態環境明顯改善的目標。同時，以2011年以來開展的全國“綠色礦山”創建活動為載體，總結出一些好的做法和先進經驗，建立提高資源利用率的長效機制，健全礦山“三率”考核和儲量動態監管制度，督促礦山企業要以競賽活動為契機，自加壓力，取長補短，相互借鑒，全面提升科學采礦的水平和經濟效益的增長。

4.3強化地勘合作。加大地質找礦力度

除普通建筑用砂石土外，其余礦種的探礦權、采礦權審批發證權限均在省一級。近年來省政府逐步加強對重點礦種勘查開發的調控，劃定了多個勘查規劃區，不允許市、縣兩級在規劃區內新設置礦權，市、縣兩級地方政府對資源配置話語權不斷弱化。各級政府不能把眼光看在開發利用方面，而要從勘查階段切人，由政府出資參與勘查，既然承擔了勘查風險，當然就有資源配置的話語權。一要加強與省地勘局、省煤田地質局等地質勘查主管部門的協作。以市政府與其簽訂合作協議為平臺，利用他們的人才、技術、信息等優勢，爭取在我市多開展各類地勘項目，發掘找礦潛力，從而探尋一批礦產后備資源。二要積極參與國家和省級地勘資金項目。在國家和省級地勘資金項目論證階段，篩選前景好、符合產業規劃的項目，市、縣兩級政府積極介入，實行風險共擔、利益共享。要加快推進永定四方山煤礦與石坑崠礦區探礦權整合、中央、省級專項基金稀土勘查等多個合作項目。三要完善機制，推進整裝勘查開發。全市各級政府要鼓勵各類社會資本參與礦產資源勘查，鼓勵我市銅加工企業、煤炭和鐵礦開采企業、水泥生產企業積極與現有探礦權人合資、合作參與礦產勘查工作，加大對上游礦產資源的掌控力度，形成勘、采、加工一體的產業鏈。如支持紫金礦業公司繼續開展其周邊或全市其它礦區礦業權的收購兼并。同時，進一步深化礦產資源有償使用制度和礦業權有償取得制度改革，建立統一、競爭、開放、有序的礦業權市場，使有實力的企業能脫穎而出，獲取更大的資源儲備。

4.4加強監督管理。保持良好的礦業秩序

持續加大礦產資源勘查開發秩序治理整頓工作力度，維護轄區內正常的礦業秩序，這是對法治社會的基本要求，也是政府實施宏觀調控的具體體現。一要鞏固成果，常抓不懈。在利益的驅動下，無證盜采、破壞資源等違法行為一時難以根除。各級政府要充分認識礦業秩序治理整頓的長期性、艱巨性和復雜性，在實現階段性目標后，思想不松，力度不減，持之以恒地落實整治責任制，重抓回潮和反復，切實履行好對勘查、開采活動進行依法監督管理的職責。二要嚴字當頭，加大打擊力度。開展專項行動，重點打擊無證勘查、無證開采、超層越界勘查開采、以采代探、非法轉讓礦業權、污染破壞環境、嚴重水土流失和不具備安全生產條件、越權審批礦業權等各類違法違規行為。鄉鎮人民政府應建立礦山巡查責任制，對在巡查中發現的無證非法勘查開采行為，立即組織關閉取締。三要妥善解決歷史遺留問題，對過去改革進程中遺留下來的多年礦業權積淀爭端，在充分調查研究的基礎上，運用法律、經濟、行政、教育等辦法切實加以解決，切實維護礦業權人合法權益，維護群眾利益和社會穩定。四要完善礦政執法監察機制。建立起上下溝通、左右聯動、行政與司法部門密切配合的監察體系，國土、煤管、公安、安監、環保、林業等部門要協同配合、各司其職，健全礦產資源勘查開發管理的共同責任機制。

4.5探索推進礦業權收儲工作

礦業權收儲是指礦業權收儲機構依照有關規定，在政府和國土資源部門的領導下，將具有進一步勘查或開發利用價值的礦產地實施儲備，在開展適當前期工作后投放社會，進行公開出讓或轉讓。礦業權收儲的過程，也是一次對有潛力礦產地的評價和深入勘查的過程，有利于強化政府對資源的宏觀管理。2010年以來，我市在調研基礎上，根據“三資運作”有關要求，組建了龍巖市礦業權收購儲備中心，對機構設置、職能界定、運營模式、經營范圍、盈利途徑等方面作了闡述，目前公司正在正常運轉。今后的工作重點：一是保障經費。各級政府從收取的礦產資源補償費返還部分、礦業權使用費、礦業權價款中列支核撥，成立礦業權收儲專項資金或地勘專項資金，使收購、勘查、出讓等工作有充足的資金保障。二是加強監督，規范運作。礦業權收儲工作政策性強、勘查風險性高，且涉及資金量大，必須加強制度建設，建立完善系列工作制度。三是爭取政策，取得支持。市、縣政府開展礦業權收儲工作時要在礦業權審批、價款分成等方面積極爭取上級的理解和支持，營造寬松的政策環境，如對收儲項目及時給予備案登記，提高收儲項目出讓價款的市、縣分成比例等。四是服務重點，優化配置。在礦業權收儲過程中，要牢牢把握服務閩西經濟發展的堅定理念，一切工作圍繞服務發展、服務項目。今后凡由政府出資查明和收儲的煤、銅、鐵、石灰石等重點礦區應優先配置給市相關重點項目，以促進資源的集約開采，促進礦業產業鏈的延伸。