城市公用事業技術經濟特征的演進與公私合作制（PPP）的衍生機理
2017-05-06 00:49:25付金存
當代經濟管理 2017年4期
付金存
摘 要當前有關城市公用事業公私合作制的研究和實踐存在“泛化”傾向，亟須從理論上闡明其衍生機理。文章以城市公用事業技術經濟特征的演進為主線，分析了其壟斷經營的可維持性問題。研究發現，隨著自然壟斷的判斷標準由規模經濟向成本弱增和可競爭性轉變，自然壟斷的可維持性逐漸減弱，壟斷邊界逐步縮小；與此同時，有關城市公用事業的公益標準也經歷了由規制公益論到規制私益論，再到“物有所值”的演進；加之政府規制成本急劇膨脹，實施效果存疑，放松城市公用事業的進入規制，允許私人資本與公共企業合作參與城市公用事業的建設、運營和管理成為可能。
關鍵詞 公私合作制；經濟機理；城市公用事業
[中圖分類號]F294 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）04-0032-07
改革開放以來，在“城市偏向”政策的帶動下，中國城市化水平經歷了年均增速超過1%快速發展過程，對城市供水與污水處理、軌道交通等公共服務的需求也逐年擴張。然而長期以來，城市基礎設施被認為是政府的職責，應由政府投資、建設、運營與管理，隨著社會經濟的發展，維持公用事業的傳統制度安排已難以為繼：政府出于維護公眾利益的職責承擔了國有企業建設和運營的全部成本，而國有企業為了維護部門利益，有意維持和擴大虧損，進一步索取補貼。從而陷入“企業虧損——政府補貼——財政負擔加重——投資不足——發展受限——持續虧損”的惡性循環。在這種條件下，引入市場競爭機制，打破城市公用事業領域壟斷格局勢在必行，于是公私合作制（Public Private Partnerships，PPP ）被廣泛采用。
由于自然環境、人口結構甚至是文化稟賦的差異，學術界對城市公用事業公私合作制概念和內涵的認知并不統一，不同國家和地區公私合作制的實踐模式、應用效果存在較大差別。隨著公私合作制的應用范圍的擴大，公私合作參與主體的互動關系與作用機理愈加復雜，以致出現任何形式的“公私混合”現象均被稱為公私合作制的“泛化”取向。特別是在當前國際經濟不景氣、國內經濟增速放緩的背景下，這種“泛化”取向可能使公私合作制淪為地方政府緩解財政壓力的融資手段，引發區域性甚至系統性債務危機。由此可見，從理論上探明城市公用事業公私合作制的衍生機制，對于指導實踐具有重要意義。鑒于上述分析，本文以城市公用事業技術經濟特征的演變為邏輯主線，試圖闡明了城市公用事業公私合作的內在機理，以期為構建科學的公私合作機制提供有益參考。
一、城市公用事業的技術經濟特征
城市公用事業包括城市供水與污水處理、集中供熱、管道燃氣甚至園林綠化等行業，盡管這些行業特征各異，但是整體上均能具備以下技術經濟特征：
（一）自然壟斷性
自然壟斷的概念最早由Mill（1894）提出，他認為英國的煤氣、自來水等產業存在重復建設和浪費的問題，如果將多家企業競爭的市場結構變為一家企業壟斷經營格局，就能大大降低運營成本[1]。隨后Adams（1887）指出，對于那些規模報酬遞增產業應實施進入限制，可以維護大規模生產優勢，保護消費者福利[2]。Farrer（1926）[3]和Ely（1937）[4]進一步將自然壟斷的經濟特性明確為規模經濟特征。在這些研究的基礎上，Spulber（1989）給出了自然壟斷的標準定義，即在特定范圍的產量內，如果一家企業比兩家或兩家以上企業供應市場需求的成本更低，則認為該產業具有自然壟斷特征[5]。城市公用事業被認為是自然壟斷的典型領域，其自然壟斷性表現為兩個方面：一是資本密度極高，Beecher 等人（1991）用資本/收入比率，測算了自來水業與其他城市基礎設施的資本密集程度，研究發現航空、電信等一般城市基礎設施的資本/收入比率大致在1∶1到2.5∶1之間，而自來水業的資本/收入比率高達5∶1甚至6∶1，項目建設初期大量的資本投資在一定程度上阻礙了企業的自由進入[6]。二是資產專用性極強，以城市供水為例，其生產過程生產包括水源取水、凈化消毒、管網建設、送水、排水等多個環節，尤其是管網建設環節對地質水文條件、電力等其它設施布局、建筑物分布、供水廠總體設計等都有特殊要求，這些決定了城市自來水產業輸配管網等設施具有很強的資產專用性，并形成巨大的固定成本或稱為“沉沒成本”，為投資者進入和在位者退出該行業設置了障礙，由此形成自然壟斷特性。
（二）準公共品性
從競爭性與排他性兩個維度出發，任何物品都可劃歸為公共物品、私人物品或混合品。公共物品是一個與私人物品相對應的概念，具有消費的非競爭性和非排他性，效用的可分割性和消費的必需性。公共物品的特性決定了其消費過程難以避免“搭便車”現象，導致市場機制失靈（Ol-on，2009）[7]。因此公共物品主要由國家生產和提供。“準”公共品是指介于公共物品和私人物品之間，兼具兩者特性的的產品或服務，具有優先的非競爭性和非排他性。準公共物品可分為兩類：一是與規模經濟相聯系的自然壟斷性產品，如供排水系統、公共交通系統、電力輸配系統等，這類準公共物品在物理形態上一般變現為社會基礎設施（social infrastructure）。另一類被稱為優效物品（merit goods），是指那些無論個人收入水平如何都應該得到有效供應的產品或服務，如醫療保障、住房、傳染病免疫等。這兩類準公共物品均存在“擁擠效應”，在一定的臨界范圍內，增加消費不會產生競爭，一旦超過臨界值，就會過度擁擠，增加更多的消費就會降低全體消費者的效用（余永定，2003）[8]。
從排他性角度看，在一定邊界內，城市供水、管道燃氣等公用事業具有私人物品的特征。供水服務可借助安裝水表等技術手段實現分割，并通過“使用者付費”的制度安排進行排他性消費。從技術角度而言，對拒絕付費的用戶切斷供應并不難實行，但由于為日常生活所必須，如果有意地將一部分人排除在城市供水服務之外，顯然違背社會公正原則，因此這些產品具有非完全的排他性。從競爭性維度看，在一定的消費容量下，增加城市自來水等的消費并不影響其他人正常消費，因此是非競爭的，但一但超過技術或有效供給的邊界，就會產生擁擠效用。如在夏季等供水緊張的時刻，水壓降低將導致高層建筑用水中斷，定時分片供水時全體用戶也不能同時得到服務等。總體而言，城市公用事業具有準公共品特征。
（三）外部性
外部性是指一定的經濟行為對經濟系統外部造成的影響，這一影響會導致私人成本（企業或個人）與社會成本、私人收益與社會收益偏離，造成市場機制失靈。根據偏離方向和影響性質的差異，外部性可分為正外部性和負外部性兩個方面。城市公用事業是一個國家和地區經濟發展的基礎性條件，其有效運營不僅能夠為城市工業、商業和服務業及居民生活提供有力保障，而且從供給角度看，也構成了其他部門社會再生產的基礎投入，因此城市公用產品性能和價格的變動會產生巨大的連鎖反應。這些都是城市公用事業正外部性的具體體現。然而城市公用事業運營補償也會產生巨大的負外部性，如自來水生產過程中，凈水、制水環節排出的沉淀廢水、濾池反沖洗排水如不符合環境標準，會對居民生活用水、工農業生產用水造成較大的負面影響。
綜上所述，城市公用事業具有自然壟斷性、準公共品性和外部性特征，進而決定了政府需在一定程度上對其進行規制，以維護公共利益。然而從實踐看上，各國城市公用事業先后經歷了從“國有化”到“私有化”，再到當前“公私合作制”的變遷過程，這一變化的根本原因在于城市公用事業自然壟斷性，以及判斷城市公用事業公益性的標準不斷演進。
二、城市公用事業自然壟斷的可維持性及其邊界
（一）自然壟斷理論的演進
自然壟斷是政府設定進入壁壘、控制產品價格與企業利潤的最為傳統、持久的原理（Breyer，1982）[9]。在特定的技術經濟條件下，政府通過設立公用企業，以獨占的組織形式提供公共產品能夠有效維持資源配置的社會效率，保障公眾利益，這些恰好是政府規制的目標所在。然而隨著理論和實踐的發展，自然壟斷的判斷標準和物理邊界發生了極大變化，于是在壟斷經營的基礎上，城市公用事業的市場競爭機制逐漸生發。
20世紀70年代以來，西方經濟發達國家逐步放松了對城市公用事業的進入限制并取得良好成效，促使經濟學界進一步探討自然壟斷的經濟特性。Baumol（1977）[10]、Sharkey（1983）[11]等學者提出以成本弱增效性作為自然壟斷的判斷標準（Subadditivity），即某一企業生產所有產品的成本，小于若干企業成產單獨生產這些產品的成本綜合。在成本弱增范圍內，由一家企業壟斷經營能夠提高生產效率，而當產出超過成本弱增范圍后，市場將面臨供給短缺，此時政府應該允許其他企業進入。這一論斷對自然壟斷的可維持性提出了挑戰。Panzar 、Baumol和Willig（1977；1981）等學者認為，自然壟斷本身并不能作為限制進入的條件在政府規制價格下，壟斷企業產量和價格的變動需要得到政府規制機構的批準，難以在短期內迅速調整[12-13]。此時，如果允許企業自由進入，往往會造成壟斷企業壟斷地位的不可維持性（Nonsustainability）（見圖1）。
如圖1所示，Q0表示壟斷企業最小平均成本處對應的產量，Q*代表自然壟斷要求的產量，市場需求曲線DD和平均成本曲線AC1相交處決定的產量和價格分別為P和Q。對于壟斷企業而言，如果將價格定于企業最小平均成本對應的P0處，企業將獲得最大利潤，但此時的產量Q0小于市場需求Q。由于壟斷企業負有滿足整個市場需求的義務，政府規制機構需將壟斷企業的價格和產量固定于DD曲線和AC1曲線的交點處（成本弱增階段），這樣既能保證市場需求，又能使企業收入補償其成本。這時，壟斷企業的壟斷地位的可維持性就被定于（P，Q）處，在企業可自由進入市場的情況下，除此以外的價格和產量都會造成自然壟斷的不可維持性。如當P
（二）自然壟斷的邊界
盡管城市公用事業整體上具備自然壟斷特征，但這并不意味著所有業務環節都需壟斷經營。以城市供水為例，從技術環節看，水的生產和輸配都是圍繞管網進行的，這些輸送網絡由于具有極強的資本專用性和極高的沉淀成本，屬于自然壟斷的業務范圍。然而隨著技術發展，原水生產、治水和銷售環節都出現了可以標準化的模塊端口，因此可分離出去。可見城市公用事業的自然壟斷性是一個相對的概念（見表1）。
從動態角度看，技術進步也使得自然壟斷的物理邊界迅速改變。以電信產業為例：微波無線電通信技術的廣泛應用極大降低了通信服務行業的平均成本，使其最小效率規模（MES）顯著下降。同時，微波技術的發展帶動了市場需求的急速上升，早在20世紀50年代，美國就有許多私人企業和政府組織申請開通私人通信系統（Vis-cusi et al.，2005）[15]。此外，計算機和焦化技術的改進，使得有線電視、電信網絡同時運行，通過網絡間的互通互聯整合不同產業，使得運營成本極大降低。由此可見，技術進步正使自然壟斷產業的物理邊界逐步縮小，一些傳統上需壟斷經營的業務環節逐步出現可競爭性的傾向。
除了技術進步外，市場范圍和需求邊界的擴張也會改變自然壟斷產業的基本格局。例如，在經濟發展水平較低的地區，市場范圍相對較小，需求有限，由一家企業提供某一公共產品就可滿足社會需求，此時經營城市公用事業的企業具有明顯的區域壟斷特征。但伴隨著城市人口增加和城市空間范圍的擴大，原有城市自來水、管道燃氣等網絡不能適應新增的需求，當需求擴張超過原有企業成本弱增的范圍后，政府就應允許新企業進入。特別地，隨著區域經濟一體化進程的加快，一些具備較強實力的企業已經跨越行政區域界線，在多個區域同時開展業務，從而使城市公用事業區域壟斷的特征逐步弱化。
以上分析說明，在特定的技術水平、市場范圍和需求狀況下，自然壟斷的邊界是相對的。隨著這些因素的變化，自然壟斷產業的物理邊界呈現不斷變化的趨勢。但總的來看，自然壟斷產業的物理邊界和業務范圍是逐步縮小的，隨著經濟社會的發展，原有自然壟斷產業的諸多業務環節已具備可競爭的市場條件，進而為社會資本進入奠定了基礎。
三、政府規制下城市公用事業公益性標準的演進
由于城市自來水、管道燃氣等產品是社會再生產的必需品，具備準公共產品特征，因此維護社會公益性成為政府規制的又一重要理論支撐。 隨著自然壟斷理論的演進，有關城市公用事業的公益標準經歷了由規制公益理論到規制私益論，再到“物有所值”的變化，進而推動了城市公用事業組織形式的演進。
（一）規制公益論：政府壟斷的正當性
傳統經濟理論認為，由于具備自然壟斷特征，城市公用事業需以政府“公營”的形式，即通過設立公用企業，維護規模經濟性，防止壟斷性或者半壟斷性契約損害社會公眾利益（Pigou，1924）[16]。顯然，保護公益就為城市自來水、電力等公用事業壟斷經營提供了正當性論證。
規制公益論認為，政府是完全理性的，政府對自然壟斷行業的直接干預既能夠糾正市場失靈，又可以維護社會公眾的利益，這一觀點受到眾多經濟學家的擁護。植草益（1976）提出，市場失靈為政府干預經濟提供了客觀基礎，政府規制是公共機構為彌補市場失靈，以法律授予的執行權對壟斷企業活動進行限制的過程[17]，Owen（1978）認為，平抑市場運作風險、滿足社會公共需求是政府規制的主要目標[18]。Mitnick（1980）則直言，政府規制是基于社會公益的公共政策[19]。總體來看，規制公益論以市場失靈作為邏輯出發點，強調政府規制克服市場失靈，維護公眾利益的行為動因。由此得出的政策啟示在于，政府應以特定的壟斷形式生產和提供公共產品，并通過使用者付費的制度安排募集公共產品的生產成本。在規制公益論指導下，公共事業資產所有權不能轉移，也不能實行私有化，政府壟斷經營是唯一合法的組織形式。
（二）規制私益論：民營化的正當性
在規制公益論下，政府通過設置市場進入門檻，制定政府指導價格維持公用企業的壟斷地位，以期彌補市場失靈的缺陷，維護公共利益。然而在現實世界中，政府并非是規制公益論所言的“道德人”，政府規制的結果往往是壟斷企業“俘虜”規制機構，使得政府規制措施逐步成為有利于壟斷企業經營目標的“保護傘”。這時在政府規制下，被規制壟斷企業可以利用獨占的市場地位制定高價，牟取暴利。面對強勢企業，消費者維權成本極其高昂甚至超過其損失，形成“邊際無謂成本”。這時政府規制實質上已經成為壟斷企業私利的保護者，而非公共利益的維護者。
針對上述論證，眾多學者對政府規制的效果進行了實證檢驗。Stigler 和 Friedland（1962）檢驗了美國各州電力公用事業的規制效果，結果發現政府規制與否對企業收費水平并無實質影響[20]。Stigler（1971）進一步的研究表明，政府規制存在降低產品質量，扭曲價格甚至抑制創新等一系列弊端[21]。以上分析說明，政府規制并未取得如規制公益論所預期的效果，反而造成社會福利損失。從現實效果出發，規制私益理論否定了政府基于社會公益壟斷城市公共事業的正當性。在規制私益論框架下，城市公用事業領域引入市場競爭機制對于阻止壟斷企業利用“邊際無謂成本”獲取暴利具有重要作用。此時，放松甚至放棄規制成為應對規制失靈的主要手段。
（三）物有所值：合作視角下判斷公益性的新標準
從邏輯思路和政策取向看，規制公益論和規制私益論均以對方各自的內在缺陷和現實不足為前提，開出的政策藥方也是以己之長替彼之短。上述兩種理論均將政府與市場置于二元對立的局面。但從政策效果看，兩者都并非盡善盡美。20世紀70年代以來，以Coase（1972）為代表的新制度經濟學派通過分析交易主體之間的交易成本，獨辟蹊徑地揭示了政府規制失靈的根本原因[22]。新制度經濟學家提出，市場機制與政府壟斷的抉擇，取決哪一方更能有效地降低交易成本[23]，從政策實踐上看，新制度經濟學提出以“物有所值（Value For Money）”作為判斷產品公益性的新標準，并將其納入公共行政據測過程中。
“物有所值”通常可從經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）三個方面衡量（簡稱3E原則）。其中經濟性是指以最低的成本購買到特定質量和數量的產品，或者說與傳統模式相比可實現的成本節約程度；效率性是從投入-產出角度而言，力圖以最小投入獲得最大產出；有效性是從生產的效果而言，強調產出與組織的目標密切相關（高鶴，2014）[24]。“物有所值”理念的核心，是強調企業精神和競爭機制的重要性，通過私人部門的參與，一方面降低城市公用產品的生產成本，另一方面彌補傳統模式下生產效率低下 的弊端。從實施績效來看，采取政府與社會資本合作的模式，可有效協調政府規制與私人部門的利益，實現城市公用產品“物有所值”的目標（Lam & Javed，2013）[25]。
四、政府規制的成本及其經濟影響
政府規制成本廣泛存在于政府規制立法、執法、法律修改與調整等環節，每一個環節都會發生相當程度的成本，有時因規制成本太大會不得不延遲對某一特定領域的政府規制。從歷史演變角度看，政府規制天然地具有一種自我膨脹、自我擴張和自我強化的內在機制（植草益，1976）[26]。在這種機制作用下，政府規制機構極易產生擴張的沖動，其突出表現是政府規制機構成本支出和雇員數量的增加（見表2和表3）。
由表2、表3不難看出，半個多世紀以來，美國政府的規制成本劇烈膨脹。從支出規模看，美國聯邦政府規制支出由1960年的30.61億美元激增至2015年的555.02億美元，增長超過17倍；規制機構雇員人數5.71萬人增加至28.15萬人，數量增加超過3倍。從規制成本分布的具體領域看，包括社會性規制和經濟性規制在內的主要領域政府規制的支出規模都有所增加，其中社會性規制支出規模超過22倍，經濟性規制增長超過9倍。從時間分布來看，多數時間段內的支出規模和雇員數量均呈現增長態勢。尤其值得注意的是，受“9.11事件”影響，2000～2010年間，國土安全支出規模和雇員數量呈現激增態勢，年均增長率分別達到了5.2%和4.4%。以上數據分析僅限于美國聯邦政府層面，如果再加上美國各州政府規制機構的運行成本，那么所有的政府規制成本將更加驚人。
Guasch & Hahn（1999）的研究表明1982～1996年期間，美國7個聯邦規制部門所發布的規制政策中，僅有不足半數的政策可取得一定的凈收益[27]。不僅如此，政府規制還會造成對市場經濟運行機制的干擾，在諸多方面存在一定負面影響。從企業角度看，政府規制雖然能使企業免于競爭，但規制政策調整的時滯會阻礙企業技術創新，如在電信市場領域，蜂窩技術早在20世紀40年代就已經開始出現，并于1973年具備產業化的條件，但聯邦通訊委員會直到1983年才開始頒發許可證，致使得美國1983年因技術延遲增加的成本超過了250億美元（Haring et al.，1997）[28]。同樣，語音服務引入的延遲也使美國經濟年均成本增加超過13億美元（以1994年價格計算）（Kahn et al.，1999）[29]。無獨有偶，于良春和丁啟軍（2007）對中國電信業的實證研究表明，2000～2004年間，電信行業政府進入規制的總成本比其收益大約高出11 926.26億元，約為收益的2.07倍左右[30]。從社會福利角度看，規制成本最終會以產品價格提升、稅負等形式部分轉嫁給消費者，消費者最終以高價格、低工資、高稅負的形式承擔了政府規制成本。Hazilla（1990）研究表明，由于環境規制增加，1990年美國就業率降低了1.2個百分點[31]。政府規制的影響不僅限于微觀層面，近年來，一些經濟學家開始將政府規制與財政支出、稅收、貨幣政策等一起，列入美國政府典型的宏觀經濟活動。一項最新的研究表明，1949年以來，政府規制強度的增加使得美國真實的經濟增加率（Real GDP Growth）下降了2個百分點。如果政府規制強度維持在1949年的水平，美國2011年潛在的GDP總量將達到53.9萬億美元，遠高于其15.1萬億美元的實際水平（Perry，2013）[32]。
五、結 語
由于具有自然壟斷性、準公共品和外部性等特征，長期以來，城市公用事業在政府規制下采取了壟斷經營的組織模式。然而隨著理論和實踐演進，一方面，有關自然壟斷的判斷標準經歷了規模經濟、成本弱增和可競爭性的變化，另一方面，伴隨著技術進步不斷加快、市場需求范圍逐漸擴大，城市公用事業領域自然壟斷的物理邊界逐步縮小，可競爭的業務環節逐步增多；與此同時，有關城市公用事業的公益標準也經歷了由規制公益理論到規制私益論，再到“物有所值”的變化，推動了城市公用事業組織形式的演進；加之，規制成本的急速攀升及規制的績效表現，政府規制的運用應更為謹慎。為適應上述變化，應需盡可能的發揮市場機制的作用，放松進入規制，允許國內私人資本、境外資本等多種社會資本形式參與城市公用事業的建設、運營和管理。同時，政府要優化價格規制機制，強化質量規制，以應對社會資本進入后出現的新問題。
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