全國金融工作會議前瞻

本刊綜合

全國金融工作會議一般每五年召開一次，至今已召開4次，分別是在1997年、2002年、2007年、2012年。每次均對中國下一步一系列重大的金融改革政策和方向“定調”，并推出金融改革及相應的機構改革等重大舉措。歷年的會議之后，金融部門都會落實會議的相關部署。至今，我國金融領域已發生深刻變化。如按五年召開一次計算，2017年或將召開第五次全國金融工作會議。今年是深化供給側改革的關鍵年、“十三五”的攻堅之年，且恰逢十九大召開，所以這次會議格外引人關注。

歷屆全國金融工作會議要點回顧

據梳理，最早的一次全國金融會議于1997年11月17日至19日召開。時逢亞洲金融危機爆發，國內國有商業銀行不良貸款高企，中國國有銀行體系被市場廣泛認為已陷入技術性破產。數據顯示，截至1996年6月底，四家國有獨資商業銀行不良貸款為8400億元，占比達24.75%。第一次會議討論的主要議題是加快國有商業銀行的商業化步伐。會后，國務院陸續出臺諸多改革措施：中央財政定向發行2700億元特別國債，補充四大國有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產剝離給新成立的四家資產管理公司；以及取消貸款規模，實行資產負債比例管理等重要改革措施。同時，金融監管體制改革也隨之展開，對金融業實行分業監管，成立了證監會、保監會，分別負責證券業和保險業的監管，人民銀行專司對銀行業、信托業的監管；另外對人民銀行自身機構進行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個大區行，貨幣政策獨立性得以加強。

2002年2月5日至7日，第二次全國金融工作會議召開。時任國務院總理朱镕基對下階段金融工作進行全面部署，加強金融監管與國有銀行改革的思路進一步得到深化，最終組建中央匯金投資有限責任公司主導中國銀行業的重組上市。在銀行改革方面，快速推進新一輪國有商業銀行改革，中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行在股份制改革與海外上市項目的實施上得到了一系列關鍵政策支持。在金融監管方面，撤消中央金融工委，成立銀監會，并成立國有銀行改革領導小組，醞釀、統籌、部署國有銀行改革方案，會議還做出了改革農信社的決定，為此后農信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導”的指導方針。

2007年1月19日至20日的第三次全國金融工作會議的主要任務是，總結近幾年來的金融工作，分析當前金融形勢，統一思想認識，全面部署今后一個時期的金融工作。中國農業銀行實行整體改制、國家開發銀行全面推行商業化運作、成立中國外匯投資公司運作部分外匯儲備在此次會議上得到明確。時任國務院總理溫家寶在此次會議上強調，我國金融改革發展面臨新的形勢，金融業處在一個重要轉折期，也處在一個重要發展期。溫家寶指出，繼續深化中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發展改革成果，關鍵是繼續完善公司治理，加快轉變經營機制，深化分支機構和基層改革。央行提出，要以完善企業法人治理結構和優化金融結構為重點，進一步深化金融改革。繼續推進工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經營機制轉變。在此次會議上，國開行被明確定調為全面推行商業化運作，并主要從事中長期業務，不得從事零售業務。權威人士透露，此次會議明確了國開行將堅持的三項原則，即自主經營、自負盈虧、自擔風險。政策性銀行改革是已經討論了多年的話題。此次會議強調，按照分類指導、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革，首先推進國開行改革。此次會議還明確，對政策性銀行的政策性業務要實行公開透明的招標制。這為政策性業務的發展確定了方向。

在外匯儲備領域，會議表示要加強外匯儲備經營管理，積極探索和拓展外匯儲備使用渠道和方式；在資本市場領域，強調構建多層次金融市場體系，擴大直接融資規模和比重，擴大企業債券發行規模，同時大力發展公司債券；在監管體制上，提出要完善金融分業監管體制機制，加強監管協調配合。與預期一致的是，此次會議并沒有決定成立一家“超級監管機構”。

最近一次全國金融會議召開于2012年1月6日至7日，時任國務院總理溫家寶對今后一個時期金融改革發展作出部署：一是為經濟社會發展提供更多優質金融服務。金融行業要大力提升服務功能，擴大服務覆蓋面，加大對薄弱領域的金融支持。重點支持經濟結構調整、節能減排、環境保護和自主創新，特別要加快解決農村金融服務不足、小型微型企業融資難問題；二是深化金融機構改革。著力加強公司治理，形成有效的決策、制衡機制，建立規范有效的激勵約束機制。推進股權多元化，切實打破壟斷，放寬準入，鼓勵、引導和規范民間資本進入金融服務領域，參與銀行、證券、保險等金融機構改制和增資擴股。政策性金融機構要堅持以政策性業務為主體，明確劃分政策性業務和自營性業務，實行分賬管理、分類核算。國家開發銀行要堅持和深化商業化改革；三是加強和改進金融監管，切實防范系統性金融風險。銀行業要建立全面審慎的風險監管體系。證券業要完善市場制度，強化行為監管，保護投資者合法權益。保險業要加強償付能力監管，完善分類監管制度；四是防范化解地方政府性債務風險。當前我國政府債務總體安全、可控。要綜合施策、標本兼治，妥善處理存量債務，規范地方政府舉債融資機制，將地方政府債務收支分類納入預算管理，構建地方政府債務規模控制和風險預警機制；五是加強資本市場和保險市場建設，推動金融市場協調發展。促進股票期貨市場穩定健康發展，堅決清理整頓各類交易場所，建設規范統一的債券市場，積極培育保險市場；六是完善金融宏觀調控體系，加強貨幣政策與財政政策、監管政策、產業政策的協調配合，有效促進經濟發展和金融穩定。進一步完善人民幣匯率形成機制；七是擴大金融對外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩妥有序推進人民幣資本項目可兌換，提高外匯儲備經營管理水平。深化內地與港澳臺金融合作，支持香港鞏固和提升國際金融中心地位。加快上海國際金融中心建設。積極參與全球經濟金融治理；八是加強金融基礎建設，改善金融發展環境。加快制定完善金融法律法規，建立金融業統一征信平臺，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎設施，加強消費者權益保護。

溫家寶要求金融部門和金融機構認真貫徹中央經濟工作會議精神，做好金融工作。一要實施好穩健的貨幣政策，進一步提高針對性、靈活性和前瞻性，保持社會融資規模合理增長。二要優化信貸結構，加強對國家重點在建續建項目和保障性住房建設，對符合產業政策的企業特別是小型微型企業，對企業技術改造的信貸支持。三要深化新股發行制度市場化改革，抓緊完善發行、退市和分紅制度，加強股市監管，促進一級市場和二級市場協調健康發展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國內外經濟形勢，做好應對預案，切實防范經濟金融風險。

在2009 年“四萬億”刺激政策實施后，政府融資平臺大量成立，地方債務風險逐漸積累。不過業內人士認為，在2012年提出防范化解地方債風險至今，相應風險已經得到較好控制。國務院發展研究中心金融研究所副所長陳道富稱，地方債風險化解采取了兩方面措施：一是加強對地方政府負債的管理，按新《預算法》及43號文規定，融資平臺應剝離融資功能，不再新增政府債務；二是摸清存量債務，通過債務置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務壓力。“但部分地方政府財政支出面臨壓力，目前地方政府和社會合作模式快速發展，是一個有益的探索，但政府債務和商業化融資間的界限有所模糊，可能還需要進一步關注?！标惖栏槐硎?。

金融監管體制改革勢在必行

2012年第四次全國金融工作會議以來，金融業混業發展加速，但監管體制仍主要是分業監管。北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐認為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投資連接保險產品、互聯網金融等在中國不斷涌現，混業經營大勢所趨，中國金融市場國際化的不斷發展，這對現行分業金融監管的有效性提出了嚴峻的挑戰。首先，在分業監管的實施中，缺乏一套合理有效的協調機制。其次，分業監管易產生監管真空和監管套利。再次，分業監管易導致重復監管，增加監管成本。同時，現行的金融監管模式很難適應金融混業經營和金融控股公司發展的需要，難以對金融創新進行有效監管。2015年發生的股市波動，2016年險資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監管的脆弱性和各監管部門協調性很差?！标惖栏灰仓赋觯斑@些年金融交叉、融合已經越來越明顯，機構、業務、交易結構、資金都在融合，雖然實行分業監管，但是通過各種通道業務、平臺合作等不斷繞開監管?！眹兄行难芯繂T魏加寧更是直言：“我們目前的金融監管體系存在的最大結構性風險，就是一邊力推混業經營，一邊堅持分業監管不變?！?/p>

事實上，在近兩年召開的中央經濟工作會議上，這一改革要點就已被列入?！白ゾo研究提出金融監管體制改革方案”，這在2015年中央經濟工作會議中提出；而在2016年，經濟工作會議則再次表示“要深入研究并積極穩妥推進金融監管體制改革，深化多層次資本市場體系改革。”曹鳳岐指出，進一步改革與完善金融監管體系“非常必要”。

在此背景下，市場預期如若今年召開全國金融工作會議，金融監管體制改革將是重要議題?！艾F在關注點都在金融監管上，金融監管肯定會涉及，包括宏觀調控的協調?！标惖栏槐硎?。

對于如何調整監管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復由央行‘大一統監管的格局。即撤銷‘三會合并到央行中去，由央行進行統一的金融監管；第二種意見是合并‘三會成立新的金融監管機構，與央行共同監管，即‘雙峰監管模式。我們認為可以合并‘三會，在此基礎上建立中國金融業監督管理委員會，進行綜合金融管理，負責統一制定我國金融業的發展規劃。中國金監會對中國金融機構和金融市場進行統一監管。為了更好地發揮中國金監會的作用，建議在金監會下設立三個委員會，一是成立金融審慎監管委員會，將原來‘一行三會的宏觀與微觀審慎性監管職責轉到該委員會，該委員會更多的負責起宏觀審慎性監管職能。二是成立投資者保護委員會，負責業務運作與投資者保護，該委員會對金融衍生產品進行審查，對投資者進行提示與告知，協助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩定委員會。原來在中國人民銀行下屬有一個金融穩定局，可考慮將其合并到金融穩定委員會中，負責金融體系的整體穩定性，同時制訂金融監管的各項法規和政策。中央銀行仍然承擔部分金融監管職能。即中央銀行除了制訂和執行貨幣政策、進行宏觀經濟與金融調控外，還負責監管貨幣市場和外匯市場。形成金監會為主與中央銀行分工協作，共同進行金融監管的格局。”

東方證券首席經濟學家邵宇表示，“雙峰監管”可能比較適合我國未來經濟、金融發展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監會管理的一些系統性重要性銀行，確保貨幣政策供應目標、傳導渠道能夠實現；另外將“一行三會”針對微觀監管部分，強化成一體，共同在這些部門中去協調處理以前出現的監管盲點。

防風險有望成為重要議題

除金融監管外，多位受訪人士認為防風險也將成為重要議題?！昂暧^層面，風險肯定是最核心的問題。”中國社科院金融所所長助理楊濤稱，“這涉及如銀行體系潛在風險、資本市場潛在風險、地方債風險等諸多方面。”除此之外，很多業內人士認為，金融如何服務實體經濟、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導機制、金融對外開放均可能成為會議內容。

中國經濟體制改革研究會副會長、國家發展改革委國際合作中心主任曹文煉2016年9月表示，“十三五”時期和即將召開的中央第五次金融工作會議關注的焦點，可能是研究如何深入參與和推動全球金融體系的改革和全球金融治理的改革完善。

2015年的股市波動和2016年的國債期貨暴跌讓市場兩度經歷了較為劇烈的風險體驗，應如何從宏觀層面防范和應對系統性和局部性的金融風險？銀河證券首席經濟學家潘向東認為，“自2015年以來，國內外金融市場波動加劇，金融風險不斷積聚，系統性金融風險大幅度上升，由此暴露出當前的金融監管構架以及不適應國際金融環境和國內金融業態變化的新形勢，難以實現風險監管全覆蓋，影響金融市場配置資源的決定性作用。宏觀層面，需要進一步強化宏觀審慎政策框架，加強貨幣政策與金融監管的協調。建立貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監管協調統一的體制機制，以此來防范和應對系統性和局部性的金融風險?！?/p>

潘向東還指出，在混業金融加劇的情況下，中國目前部門分割的金融監管體制并不能很好地管理和防范相應的風險，近年來混業金融風險的暴露也愈演愈烈。因此，專設機構，構建國家層面的協調機制，來監管混業金融確實具有一定的現實意義。由于目前對于混業金融的監管由多個監管部門協調進行，職責劃分不清必然會導致金融監管中的“公地悲劇”現象，而專設機構則可以增加金融監管中的確定性，以較好地避免該方面問題。但另一方面，在專設機構監管還沒有推行的情況下，首要做的應是盡快完善金融監管體制，各監管部門要加強協調，進一步明確職責分工，并基于宏觀、逆周期、跨市場健全宏觀審慎政策框架，在此基礎上推進金融監管體制改革，以更好地防范金融風險。