淺議行政復議的性質和定位

張薰尹

摘要：自1990年，國務院通過《行政復議條例》以來，行政復議的行政和定位一直是理論界和實踐中討論的熱點，特別是《行政訴訟法》頒布后，其中一些條文對行政復議的規定，例如共同被告的規定，更是將行政復議的性質和定位變得更具有爭論性。本文通過對現有國內外主要觀點的整理，以及國際上目前通行做法的介紹，探討我國行政復議的性質和定位，以及在檢察機關提起行政公益訴訟的制度設計中行政復議應該如何定位，從而對《行政復議法》的修改提出建議，以期推動行政訴訟和行政復議的發展。

關鍵詞：行政復議 行政訴訟 檢察機關 行政機關

一、關于行政復議的性質和定位的爭論

從行政復議的發展歷程來看，主要有以下三個關鍵時間點：1990年，國務院通過《行政復議條例》，這是首次以行政法規的形式系統規定了行政復議制度。1999年，《行政復議法》正式通過，將“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權”作為其立法目的。2007年國務院頒布了《行政復議法實施條例》，在這種立法理念的指導下進一步細化和完善了現行的行政復議制度，也提出了要建立行政復議委員會。

在行政復議的發展過程中，行政復議的性質在理論和實踐中曾經存在行政說、行政救濟說、行政司法說、司法說、內部監督說、權利救濟說、糾紛解決說等主要代表觀點。在我國《行政復議法》的制定過程中則一直存在是行政機關的內部監督機制還是公民的權利救濟機制之爭。在筆者看來，上述幾種代表性觀點，除行政復議性質的司法說難以成立外，其它幾種觀點并不存在難以調和的矛盾，只是從某一方面對行政復議的理解而已。不能人為地把對行政復議性質不同角度的理解對立起來。行政說和行政司法說是從行為角度來講的，行政救濟說是從功能角度講的。內部監督和權利救濟本身就是一個問題的兩個方面，而糾紛解決則是行政復議的最終目的。并不能說將行政復議定性為行政行為或者內部監督行為，就必然會排除相對人的參與。行政復議是基于行政機關的內部監督機制，通過對行政行為合法性和合理性的審查，以解決行政主體與行政相對人之間的糾紛，并對行政相對人權利予以救濟的一種方式。[1]

從根本上看，以上幾種學說爭論的焦點，就是行政復議到底是行政的內部監督機制還是公民的權利救濟機制？這個問題立法之初就存在且延續至今。雖然這個問題并非一個非此即彼的問題，而是哪一個是行政復議的首要功能和制度基礎的問題，因為這兩種功能如一枚硬幣之兩面可以同時存在，但將何者作為行政復議制度的基礎卻會形成不同的制度取舍。

二、行政復議和行政訴訟的區別和聯系

探討行政復議的性質和定位，就不得不提到行政訴訟。在實踐中，兩者在受案范圍、審理標準、運作方式等方面相近現象較為明顯，特別是在新《行政訴訟法》強化監督，行政訴訟監督功能已大大增強的大背景下，兩者的功能也已相當接近。這也從一個側面說明，行政復議的定位必須與功能相脫離。相較于行政訴訟，行政復議的優勢和劣勢均源于“行政化”。基于以上分析，行政復議的定位宜從實際出發，既不能過于具體（拘泥于功能），也不能過于抽象（陷入行政化與司法化的爭議），既不能與行政訴訟完全類同，也不能混同于一般行政工作。兼顧價值取向、制度設計和實際功能的發揮，筆者認為，行政復議應當定位為“訴前程序”。行政機關應當擁有對行政爭議的第一次判斷權的理論，行政復議更適合于解決大量的、普遍性、行政管理專業性較強的行政爭議，行政訴訟更適合于解決為數不大、但案件法律關系復雜的行政爭議。行政復議具有方便群眾、快捷高效、方式靈活、不收費等特點和優勢，是將行政爭議依法及時化解在基層、化解在初發階段、化解在行政機關內部的重要制度，應當也可能在解決行政爭議、化解社會矛盾中發揮主渠道的作用。因此，行政訴訟制度與行政復議制度應當一并設計，使之協調、優化，以充分發揮各自在解決行政糾紛中的作用。[2]如果不將《行政訴訟法》修改與行政復議制度結合起來綜合考慮，則有可能顧此失彼。我國臺灣地區在修訂《行政訴訟法》時就是一并對《訴愿法》進行修訂的。

三、行政復議的的“行政化”和“司法化”

近年來，關于行政復議司法化的呼聲時有出現，但所謂“化”，應當僅表達一種傾向，即行政復議應當加強其程序性，而非將其改造或設計為司法程序。畢竟，行政復議與行政訴訟具有各自不同的特點和功能定位。[3]

事實上，監督、救濟和爭議化解三種功能之間是具有不可分割的內在聯系的，強調哪一種都難免顧此失彼。體制層面，主要是行政復議“行政化”色彩過濃。機制層面，行政復議權泛化，復議機關與被申請人是一一對應的上下級關系。操作制度層面，行政復議存在明顯的制度供給不足，特別是在證據規則、聽證、法律適用方面，幾乎是空白，不得不照搬行政訴訟有關規則照搬司法標準來審查復議行為，從受理、列第三人、證據、聽證到送達，均按照二審法院審查一審法院的標準執行，事實上將復議行為視為法院的“準一審”或“預備審”。不少復議機構在復議案件辦理過程中即與法院溝通，并按照司法標準辦案，復議、訴訟同質化，背離了“將行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政機關內部”的初衷反而使一些歷史矛盾和遺留問題通過信息公開、要求履職等，進入到復議，繼而通過立案登記制進入訴訟，復議機關、信訪部門被悉數拖入，要么與訴訟“同質化”而淪為行政訴訟的附庸，要么“督察化”，與行政監察等監督制度趨同，最終失去存在的價值而自然消亡。[4]

四、行政復議的性質和定位對檢察機關提起行政公益訴訟的影響

行政公益訴訟的訴前程序，目的是為解決行政公益訴訟爭議提供多元手段。若能夠通過訴前程序解決行政公益訴訟的爭議，檢察機關就不必再提起行政公益訴訟。畢竟，動用司法訴訟程序的成本是很高的。關于行政公益訴訟的訴前程序，大致可以設置如下兩個：一是檢察建議。提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。行政機關收到檢察建議之后，應當依照檢察建議啟動相應的行政程序，對檢察建議所涉及的問題作出處理。具體規定可參照《行政訴訟法》第93條。二是行政復議。從節約司法資源，減少監督成本角度，針對侵犯公共利益的違法行政行為，檢察機關也可以根據《行政復議法》的規定提起行政復議，請求行政復議機關通過行政復議解決違法行政行為侵犯公共利益的問題。若行政復議機關能夠解決這一問題的，檢察機關可以不提起行政公益訴訟。我們知道，行政復議是行政機關上下級之間或者政府與其職能部門之間的一種法律監督制度。基于行政層級之間的領導與被領導關系，行政復議機關具有了一種優于法院解決行政爭議的功能。因此，在檢察機關提起行政公益訴訟之前設置行政復議程序是十分必要的。此時，針對行政公益訴訟，行政復議可以定位為檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序，不僅能夠節約司法成本，也能先給行政機關一次內部糾錯的機會，也體現了檢察機關提起行政公益訴訟的謙抑性。當然，這需要立法機關在《行政復議法》修改中能夠就此作出若干規定。

注釋：

[1]參見劉莘：《行政復議的定位之爭》，載《法學論壇》2011年第5期。

[2]參見林莉紅：《行政訴訟訴前程序研究——基于行政糾紛解決機制系統化理論》，載《湖北社會科學》2013年第9期。

[3]參見王萬華：《行政復議程序反司法化定位的思考及其制度重構》，載《法學論壇》2011年第4期。

[4]參見趙德關：《新時期行政復議制度的定位與展望》，載《行政法學研究》2016年第5期。