對甘肅省社會保險統籌層次問題的再思考

[摘要]社會保險是國家重要的民生保障，其統籌層次問題關系到整個社會保障體系的完善性、互濟性，以及分散風險的能力。由于各地經濟發展和城鎮化水平的不同，區域內社會保險的待遇水平、基金運作都會存在差異，但社會保險制度發展的最終目標是十分明確的，那就是不斷提高統籌層次，擴大基金調劑運作范圍，最終實現社會公平。文章介紹了甘肅省社會保險統籌層次現狀，試圖通過分析統籌層次提高過程中存在的問題，以期對甘肅省社會保險體系的統籌發展提出建議。

[關鍵詞]甘肅省；社會保險；統籌層次

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711099

近年來，甘肅省依據國家的相關文件和精神，相繼建立了城鄉居民基本養老、醫療保險制度，保障范圍不斷擴大，以居民醫療保險為例，2009年建立城鎮居民基本醫保，2012年在全省范圍內試點推行大病醫保，2015年著手探討門診統籌，2017年實施城鄉居民基本醫療保險合并。可以說，甘肅省各項社會保險制度建設都在穩步推進，人民生活水平不斷提高。但是，由于全省各地、縣經濟發展水平不同，各項社會保險政策在產生之初就存在繳費、補償、待遇水平的差異，隨著人民生活水平的進一步提高，人民越來越關注社會保險的公平性，要求縮小待遇差距，確保基金的安全性以及待遇的合理性。因此，我們必須不斷提高社會保險統籌層次，從而擴大基金的調劑運作范圍，讓所有的社會成員享受同等的經濟發展紅利。

1甘肅省社會保險統籌層次現狀

11關于統籌層次

在社保領域，統籌層次主要是指包括社保繳費標準、計發辦法、社保基金使用等內容在內的全部社會保險險種在一定范圍內的統一設計和統一管理，是民生保障社會化水平的標志，也預示著市場經濟的發育程度。一般認為，統籌層次越低，民生保障水平也就越低，基金就只能在一個很小的區域內調劑使用，所以互助共濟性不強，基金規模和安全性也較弱。根據國家部署，社會保險建設的階段性目標是省級統籌，最終是要實現全國統籌，只有統籌層次提高了，社保基金抗風險能力才越強，這樣才能保護好市場經濟的公平環境，促使勞動力自由流動，形成統一的全國勞動力市場。目前，全國各地都在采取措施提高基本養老保險、醫療保險、失業保險等的統籌層次，以應對老齡化和突發性社會風險。

12甘肅省社會保險統籌層次現狀

目前，甘肅省在基本養老保險、工傷保險方面已經實現省級統籌，要求在全省范圍內實施統一制度、統一待遇、統一管理、統一繳費等。以養老保險為例，2014年6月甘肅省頒布《甘肅省城鄉居民基本養老保險實施辦法》，統一了繳費檔次、政府補助、待遇標準，并規定以個人賬戶累計額除以139按月領取個人賬戶養老金。同時，研究制定了全省城鄉居民基本養老保險省級統籌和省級收支兩條線管理辦法，甘肅省人社部門成為城鄉居民養老保險的主要管理部門。可以說，城鄉居民養老統籌基本建立，但信息系統建設和基金全省調劑還需繼續研究更有效的方案。此外，甘肅省其他社會保險項目的統籌工作還有很大差距。城鄉居民基本醫療保險還沒有整合，居民門診統籌初步展開，失業保險預警制度在各市、縣進展緩慢，工傷認定和勞動能力鑒定規范、相關部門自由裁量的余地較大，基金在全省調劑還需要花費更長的時間。

2甘肅省社會保險統籌層次建設中存在的問題

21已經實現省級統籌的項目，統籌貫徹不到位

甘肅省目前實現省級統籌的企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險以及工傷保險，與真正意義上的省級統籌依舊存在差距。以工傷保險為例，真正的省級統籌應該是各市縣出現超額支付時，省級基金應具備填補市縣級工傷基金赤字的能力。但是，由于甘肅工傷保險基金規模小，財政支持力度有限，很難對某一地區連年的基金超支進行填補，再加上當省內多個市縣都出現工傷保險出超時，省級基金和財政的壓力就會劇增，解決的辦法只能是省級財政轉移支付一部分、當地市縣財政支付一部分，但由于甘肅很多市縣財政來源單一，最終倒逼基層社保部門減少工傷保險支出數額。產生兩種結果，要么是因減少基金支出導致工傷保險失去公信力，造成制度危機；要么就是市縣級財政和工傷基金自保自籌，無論哪一種結果，無疑偏離了實質意義的省級統籌。

22正在推進省級統籌的項目，統籌內容依舊混亂

目前，甘肅省基本醫療保險少數地方實現了市級統籌，多數地區還處于縣級統籌，盡管醫療保險制度、政策標準在全省范圍做到了統一規劃，但是醫療資源還沒有實現標準化建設，基層醫療機構在人力資源、醫療設施、報銷流程上差距較大，如有的地區可以即時結報，有的地區需要患者在出院時先行墊付住院費，然后持相關證明和醫院結算單據回當地審核，再提交到縣級部門復審后報銷。另外，有的社會保險項目還沒有合并。國家于2016年要求各地整合城鎮居民基本醫療保險和新農合，但目前為止，甘肅省只出臺了相關規劃，還沒有具體的整合方案。再者，有的險種管理機構還沒有統一。如省內新農合主要由衛生廳負責管理、城鎮居民醫保由人社廳管理；失業保險中部分人員失業由人社部門負責、同時就業局也負責一部分人員的就業失業管理。

23各地市將地方保護觀念帶入省級統籌

甘肅省社會保險省級統籌正處在起步階段，各地相關部門還沒有形成制度標準全省統一、基金盈虧全省調劑的觀念，各地市對基金收支多采取地方保護、各自為政的態度。根據省級調劑政策，市縣級當年社保基金出現結余時應上繳到省級，這是社保基金全省范圍內調劑使用的基礎，只有當省級基金得到充盈后，才能針對部分地區出現的赤字情況進行調劑。但目前，各地市社保基金超支時，都會要求省級基金補充或財政轉移支付，而出現結余時大多不愿上繳，或者只上繳一部分，其他留在地方上形成備用金。這樣做會導致省級社保基金規模不斷縮小，抵御風險能力降低；同時，市縣級的基金結余不斷貶值，不能通過專業機構對全省范圍的社保基金進行大規模運作，加大了基金保值增值的難度。

24基層部門管理水平低，加大了省級統籌難度

甘肅省縣級社會保障管理部門工作條件較落后，與市級、省級人社部門在業務上溝通較欠缺，多是簡單被動地執行方案、政策，很少總結基層社會保險統籌過程中存現的新情況、新問題；缺乏社會保險專業人才，對省上政策的解讀不到位，思想較守舊，不能適應國家更新較快的社保環境；對社會保險基金運營沒有清楚的認識，對一些還沒有實現省級甚至市級統籌的社會保險項目，基金收支和使用隨意性較大，留在地方的基金基本沒有具體的管理和運營措施，加之通貨膨脹的原因，導致基層社保基金縮水嚴重。

3切實推進甘肅省社會保險統籌層次的再思考

31采取措施，促進社會保險項目實現真正的省級統籌

社會保險的省級統籌，意味著在全省范圍內實現制度、標準、機構、管理的統一。甘肅省應對企業職工、居民的基本養老保險的制度規定、管理措施等嚴格規定，加強監管，實行完全一致的繳費和待遇標準，杜絕隨意性，減少經辦機構過多的自由裁量權限；應整合人社部門機構設置，增強管理能力和專業性；對于養老保險基金和工傷保險基金，應確定具體負責入市運作的省級機構，明確省政府在這些省級基金運作過程中的角色，積極研究基金運作方案，除把基金存入銀行外，可以委托一些成熟的基金公司負責甘肅省社保基金運營，探討甘肅省社保基金入市的途徑和辦法，實現保值增值，同時強化基金全省調劑的可操作性；要明確基金全省調劑的規則，一方面要通過基金增值、財政轉移支付等方式保證合理、合規地支付社保項目；另一方面要明確基金省級調劑對基層上繳結余，填補赤字的要求，為省級調劑掃除障礙。

32適時擴大省級統籌項目范圍，提高統籌層次

對于目前還沒有實現省級統籌的社會保險項目，如失業保險、醫療保險，甘肅省應及時出臺相關文件，如基本醫療保險方面，盡快出臺城鎮居民基本醫療保險和新農合的合并方案，抓緊實現就診信息聯網，簡化報銷和審批程序，實現異地就醫即時結報，促進制度的統一建設；針對醫療資源出臺標準化建設規范，使醫療資源均衡分布，在推行分級診療的基礎上，提高城鄉居民醫療保險的實際待遇水平，落實待遇的統一供給；盡快完善社會保險管理機構設置、整合管理機構職能，將與社會保險相關的養老、醫療、工傷、失業的管理職權統一劃歸人力資源與社會保障廳，實現機構的統一設置。在制度、管理、待遇等實現統一后，應盡快出臺文件提高失業保險等的統籌層次，防止制度規定的滯后性阻礙統籌進程。

33減少地方保護，增強省級統籌意識

社會保險省級統籌有利于增強基金的抗風險能力，因此各市縣應盡快扭轉觀念，打破行政區劃對社保基金造成的觀念分割，消除地方保護，樹立以省為單位的基金籌集支付機制，同時，要認識到將基金結余留在市縣，將會加大基金貶值的風險。省級人社部門、經辦機構應盡快會同財政廳出臺社保基金上繳下轉的具體辦法，規定地方社保基金上繳的強制性，以及上繳比例；對于地方社保基金合理超支的情況，應通過省級或中央財政解決，盡量避免由市縣級財政負擔，防止地方減少社保項目合理支出的情況發生；對于按規定上繳社保基金結余的市縣，省級管理部門應出臺相應的優惠鼓勵措施，如按規定上繳社保基金結余的市縣出現基金合理超支時，可以最多享受13倍至15倍于上繳資金的財政轉移支付；當上繳社保基金結余達到一定年限的給予合理的獎勵，當然，具體的獎勵標準和轉移支付限額應充分考慮社保基金的安全。另外，還要注意加強宣傳，通過多種渠道進行社保基金安全教育，讓全省上下形成省級統籌利大于弊的觀念。

34注重社保管理機構建設，提高基層部門管理水平

此前，甘肅省人社廳整合了相關的職能部門，機構設置更加科學合理，基層人設管理部門也應該根據地方需要、根據省級機構設置方案，切實規范基層管理機構設置。改善社會保障管理部門的工作條件：積極參加市級、省級人社部門組織的業務交流，對工作中遇到的執行困難及時處理解決，對新情況、新問題要用有利于實現升級統籌的觀念進行判斷；積極引進社會保險專業人才，對在崗的社保工作人員加大培訓力度，通過宣講全省上下了解省級統籌的政策目標，實施步驟等；人社、財政、審計等機構應該強化社會保險基金運營，研究投資途徑，對社保基金收支加強核算和監督，實行統一標準，做到社保基金應收盡收、各單位應繳盡繳。

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[基金項目]本文系2013甘肅省社會科學規劃項目“甘肅省統籌推進城鄉社會保險體系建設研究”（項目編號：13YD032）；2016甘肅省科技廳自然科學項目“蘭州新區生態安全動態評價及預警管理機制構建研究”（項目編號：1604FKCA087）相關研究成果。

[作者簡介]劉華（1978—），女，漢族，甘肅天水人，研究生，副教授。研究方向：社會保障。