瀆職罪因果關系認定實踐問題分析

李忠誠，法學博士，最高人民檢察院反貪污賄賂總局二局副局長（正廳級），最高人民檢察院機關首批全國檢察業(yè)務專家，國家檢察官學院高級檢察教官和多所大學兼職教授、中國法學會中國刑事訴訟法學研究會常務理事、最高人民檢察院講師團成員。

自1990年起先后在報刊上發(fā)表文章210余篇。主編、參寫了《刑事訴訟法修改建議稿與論證》《中國檢察業(yè)務教程》等著作10余部。主持國家級課題10余項。參與多起全國有影響的重大疑難案件的督辦、指導與協(xié)調工作，并先后多次參加中外人權對話、論壇及中韓、中俄、中烏等司法協(xié)助條約和被判刑人移管條約的談判工作。

一、間接因果關系以及責任人的劃分

玩忽職守罪通常是國家機關工作人員不履行職責或者不認真履行職責，一般都不能直接侵害公共財產、國家和人民利益，而是通過違章生產、冒險作業(yè)、非法采礦等違法行為這些“中介因素”，為危害結果的發(fā)生提供了原因力，并與之相結合而導致了危害結果的發(fā)生。在這種情況下，瀆職行為與危害后果之間的關系不如中介因素的力量直接，也就是說，導致危害后果發(fā)生的最直接的因素是中介因素——被監(jiān)管單位的工作人員的違法犯罪行為。國家機關工作人員因瀆職行為沒有履行或者沒有認真履行監(jiān)管行為以阻止被監(jiān)管單位及其人員違法犯罪行為的繼續(xù)，從而發(fā)生危害的結果。

如消防人員張某、韓某等5人在對某歌廳檢查中，對歌廳電路方面存在的火災隱患雖然發(fā)現了但未提出整改意見，只是罰款了事。一個星期后，由于歌廳員工李某私接電源煮面條，導致電線短路，引發(fā)大火，致使20余人死亡。在此案中，直接引發(fā)火災的原因是李某私接電源，導致電線短路起火，這是瀆職行為與危害結果建立因果聯系的必要環(huán)節(jié)。也就是說沒有李某這一中介因素的行為，張某、韓某等人的不作為，可能不一定發(fā)生火災的后果。但是，如果張某、韓某等人，發(fā)現隱患后，能及時予以排除，可能就不會發(fā)生火災事故。張某、韓某等人的瀆職行為正是借助李某這一中介因素導致了危害結果的發(fā)生。這里，就涉及到對張某、韓某等人的行為如何認定、處罰的問題。類似此案的問題，在實踐中發(fā)生的較多，瀆職行為相對于直接導致危害結果發(fā)生的中介因素而言，其與危害結果之間的因果聯系程度相對較弱，單純從自然主義的、存在論的角度，它們之間的因果聯系很可能逃出司法機關的審查視野，司法實踐中往往很難認定，影響了案件的查處。這就是我們強調瀆職罪中玩忽職守罪的因果關系多為間接因果關系的原因所在。而司法實踐中，作為“中介因素”的被監(jiān)管單位的工作人員因為違法犯罪行為導致危害結果的發(fā)生，行為人多被追究了刑事責任，在有人已經對發(fā)生的危害后果承擔刑事責任的情況下，國家機關工作人員的瀆職行為往往容易被人忽視、讓人同情，而失去承擔刑事責任的社會支持。這也是瀆職案件存在的“發(fā)現難、立案難、取證難、處理難”的重要原因之一。瀆職罪特別是玩忽職守中的因果關系多為間接因果關系。這主要是因為瀆職行為與危害結果之間還往往出現或者發(fā)生違法犯罪的介入因素，瀆職行為只有與違法犯罪這一介入因素相結合時才產生危害后果。這種結合方式是既有瀆職行為存在，又有違法犯罪發(fā)生，在危害結果發(fā)生前，這兩種行為同時存在。作為中介因素的違法犯罪行為是以積極的方式存在的，瀆職行為是以消極的方式存在的。因此，國家機關工作人員對瀆職行為與介入的違法犯罪行為相結合共同作用而發(fā)生的危害結果負責。

二、多因一果關系中直接責任人的認定問題

多種原因造成一個危害后果的問題，是一種十分常見的瀆職犯罪。在危害后果確定的情況下，如何確定責任人的責任就顯得十分重要。

首先，在共同危害結果面前，要區(qū)分瀆職罪因果關系與普通刑事犯罪的因果關系。在瀆職罪認定和處理時，我們應當區(qū)分這兩種因果關系。我們說對犯罪的共同結果而言，瀆職行為與作為中介因素的普通刑事犯罪行為都是危害結果的原因行為，在整個原因與結果的框架體系內，粗略劃分時，可以這樣來認定，但要具體到區(qū)分責任時，則要把兩種因果關系區(qū)別開來，即在瀆職罪犯罪構成的范圍內研究瀆職行為與危害結果之間的因果關系。在普通刑事犯罪構成的范疇內研究被監(jiān)管單位及其工作人員違反規(guī)章行為與危害結果之間的因果關系。只有這樣才能準確認定監(jiān)督管理人員和被監(jiān)督管理的單位及其工作人員在共同的危害結果發(fā)生后應當承擔的責任。

其次，研究瀆職罪的因果關系時，應當對瀆職行為對危害結果所起的作用大小來認定其刑事責任的有無和大小。一個危害結果發(fā)生后，我們從結果倒查原因時，發(fā)現許多國家行政執(zhí)法機關都對同一個經營單位享有監(jiān)督管理的職權，當這個被監(jiān)督管理的單位因違法經營而發(fā)生重大傷亡事故后，應當由本溯源，看哪個國家機關對此單位的經營活動有管理監(jiān)督的職責，看相關的人員是否認真履行了監(jiān)督管理職責，從而確定他們的責任有無和大小。

如某省火災背后的瀆職案涉及公安、消防、工商、城管、文化等部門執(zhí)法人員的瀆職罪的責任問題。在處理這樣的案件時，要查明他們各自的職責所在和履行職責的具體情況，從而查明他們的行為與危害后果之間的因果關系。2009年1月31日深夜，FJ省某市拉丁酒吧在營業(yè)中因消費者燃放煙花引燃酒吧頂棚的易燃材料發(fā)生火災，造成15人死亡、24人受傷、直接經濟損失346500元的嚴重后果.事故發(fā)生后，9人被追究了刑事責任：某市工商局城關工商所所長林某光犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年；某市公安局城關派出所航華社區(qū)責任民警許某某犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年；某市消防大隊大隊長林某榮犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年；某市消防大隊副大隊長鄭某林犯濫用職權罪判處有期徒刑5年，犯受賄罪判處有期徒刑1年6個月，決定執(zhí)行有期徒刑6年；某市消防大隊參謀程某某犯濫用職權罪判處有期徒刑4年6個月，犯受賄罪判處有期徒刑1年，決定執(zhí)行有期徒刑5年；某市城建監(jiān)察大隊市容中隊中隊長林某升犯濫用職權罪，判處有期徒刑1年6個月；某市城建監(jiān)察大隊市容中隊監(jiān)察員林某犯濫用職權罪，判處有期徒刑1年6個月。某市公安局治安大隊副大隊長林某仕犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年；某市科技文體局文化市場稽查隊負責人馬某某犯玩忽職守罪，判處有期徒刑3年。一起火災案件，竟然有多個行政執(zhí)法部門的多個行政執(zhí)法人員為此承擔刑事責任。我們從這起案件的細節(jié)中可以看他們的瀆職行為與危害后果之間的因果關系的簡單脈絡。2008年5月，FJ省某市拉丁酒吧業(yè)主鄭某某在事先得到時任某市工商局城關工商所所長林某光承諾照顧的情況下，持偽造場所面積的場所租賃合同復印件等材料，到某市城關工商所辦理了營業(yè)執(zhí)照。此后，被告人林某光在發(fā)現該酒吧實際營業(yè)面積達到300多平方米且超范圍經營的情況下，雖有要求整改，但在該酒吧未整改繼續(xù)營業(yè)的情況下，沒有依法取締。2008年6月，時任某市公安局城關派出所航華社區(qū)責任民警許某強在例行檢查中，發(fā)現該酒吧未取得消防批準文件先行開業(yè)且存在諸多安全隱患的情況下，收受該酒吧業(yè)主鄭某某的賄賂2000元后，未依法予以查處，且在此后的檢查中提前通風報信，泄露公安機關檢查行動的訊息。2008年67月間，某市消防大隊在消防安全檢查過程中，發(fā)現該酒吧在無消防批準文件的情況下擅自開業(yè)，責令該酒吧停業(yè)。時任某市消防大隊大隊長林某榮應該酒吧業(yè)主鄭某某的請托，答應予以照顧，授意時任某市消防大隊副大隊長鄭某林讓該酒吧補辦消防手續(xù)后恢復營業(yè)，鄭某林從中收受鄭某某的賄賂1萬元。2008年12月23日，時任某市消防大隊參謀程某某在消防安全檢查過程中，發(fā)現該酒吧的安全出口數量、疏散寬度和距離不符合國家規(guī)定，且存在出口門內開、火災事故應急照明燈數量不足、個別滅火器過期等嚴重安全隱患的情況下，收受鄭某某的賄賂5000元后，未按規(guī)定處理，反而指導鄭某某“補辦”裝修工程消防設計審核，并應鄭某某的要求找無室內裝修資質的人員幫助該酒吧設計圖紙。2008年12月31日，鄭某某持無室內裝修資質人員設計的圖紙等材料到長樂市消防大隊，申請辦理裝修工程消防設計審核。被告人林某榮予以受理，交由被告人鄭某林和程某某主辦。被告人鄭某林審核同意了該酒吧消防設計，并于2009年春節(jié)前夕收受鄭某某的賄賂3000元。2009年1月20日，被告人林某榮同意受理該酒吧裝修工程竣工驗收。2008年9月26日，時任某市城建監(jiān)察大隊市容中隊中隊長的林某升和監(jiān)察員林某發(fā)現該酒吧在門口空地上違章搭蓋，但礙于該酒吧業(yè)主鄭某某和林某是校友關系，沒有依法查處，反而放任其在國慶節(jié)期間搶建，由于該違章搭蓋，導致緊急情況下人員無法及時疏散。2008年11月6日，時任某市公安局治安大隊副大隊長林某仕在執(zhí)法檢查過程中，發(fā)現該酒吧存在多項安全隱患，且無娛樂經營許可證和消防等批準文件的情況下，收受該酒吧業(yè)主鄭某某的賄賂2000元后，未將檢查發(fā)現的問題如實上報或作進一步處理。2008年12月25日，時任某市科技文體局文化市場稽查隊負責人馬某峰根據群眾的舉報，發(fā)現該酒吧超范圍從事娛樂演出活動的情況下，收受該酒吧業(yè)主鄭某某的賄賂2000元后，未依法予以查處。

由于上述9名被告人的瀆職行為，導致拉丁酒吧在存在嚴重安全隱患的情況下繼續(xù)非法營業(yè)。2009年1月31日深夜，拉丁酒吧在營業(yè)中因消費者燃放煙花引燃酒吧頂棚的易燃材料發(fā)生火災，造成15人死亡、24人受傷、直接經濟損失346500元的嚴重后果。檢察機關經過偵查，將案件移送人民法院審判。法院經審理認為，被告人林某榮、林某光、林某仕、許某強、林某升、林某犯濫用職權罪，鄭某林、程某江犯濫用職權罪、受賄罪，馬某峰犯玩忽職守罪。2009年5月26日至6月5日期間，某市人民法院分別對上述案件公開開庭審理。2009年10月16日，某市人民法院分別對上述案件作出一審判決：被告人林某榮犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年；被告人鄭某林犯濫用職權罪判處有期徒刑5年，犯受賄罪判處有期徒刑1年6個月，決定執(zhí)行有期徒刑6年；被告人程某江犯濫用職權罪判處有期徒刑4年6個月，犯受賄罪判處有期徒刑1年，決定執(zhí)行有期徒刑5年；被告人林某光犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年；被告人林某仕犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年；被告人許某強犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年；被告人馬某峰犯玩忽職守罪，判處有期徒刑3年；被告人林某升犯濫用職權罪，判處有期徒刑1年6個月；被告人林某犯濫用職權罪，判處有期徒刑1年6個月。

一審判決后，被告人林某榮、林某升、林某未上訴，判決生效。被告人林某光、林某仕、馬某峰、許某強、鄭某林、程某江不服判決，提出上訴。2009年11月20日和24日，FZ市中級人民法院對林某光濫用職權案、林某仕濫用職權案、馬某峰玩忽職守案以及許某強濫用職權案，分別作出終審裁定：駁回上訴，維持原判。2009年12月3日，FZ市中級人民法院對鄭某林濫用職權、受賄案作出終審判決：上訴人鄭某林犯濫用職權罪，判處有期徒刑4年；犯受賄罪，判處有期徒刑1年6個月，決定執(zhí)行有期徒刑5年。2009年12月7日，FZ市中級人民法院對程某江濫用職權、受賄案作出終審判決：上訴人程某江犯濫用職權罪，判處有期徒刑3年6個月；犯受賄罪，判處有期徒刑1年，決定執(zhí)行有期徒刑4年。

一起火災事故，涉及公安機關的治安、消防、派出所的民警和工商、城市監(jiān)察、文化等部門9名國家機關工作人員對此承擔了刑事責任。這些執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中都有瀆職行為，因此，對火災后果都要在各自的職責范圍內承擔責任。所以說，在面對客觀存在的損害后果分析瀆職罪因果關系時，我們不僅要分清普通刑事案件中的有關行為人的犯罪行為與損害后果之間的因果關系，對普通刑事案件作出準確的認定和處理，還要分清瀆職罪中的因果關系。對承擔相應監(jiān)管職責而瀆職的國家機關工作人員的瀆職犯罪做出準確的認定和處理。

最后，查辦瀆職案件時，我們經常會遇到，有關國家機關工作人員是在各自的職責范圍內履行職責，所以，分別對各自在其職責范圍內不作為或者亂作為的瀆職行為分別作出認定，并根據對危害后果所起的作用大小進行處罰。這似乎給人一種國家機關工作人員重復負責的感覺，即一個火災事故多個國家機關的工作人員承擔了刑事責任，對不同的國家機關工作人員而言都是各自的責任所在，但對一個犯罪后果而言，責任主體似乎有疊加的感覺，說白了就是承擔責任的人多了。其實，這就是多因一果情況下多責任主體的認定問題，從理論上說，這就是權力與義務對等，職權與責任對等。因為每個國家機關及其工作人員都在自己的職責范圍工作，互不隸屬，都從各自的職責角度來管理，每個環(huán)節(jié)如果認真負責都可能阻止危害結果的發(fā)生，但他們都沒有依法履行職責，所以，都要在自己的職責范圍內承擔瀆職罪的責任。

司法實踐中還經常有聯合執(zhí)法的情況。如果在多部門聯合執(zhí)法的情況下，聯合執(zhí)法人員沒有認真履行職責，導致危害后果發(fā)生時，如何認定因果關系呢？筆者認為，這種表面聯合執(zhí)法，實則分工負責，有關國家機關工作人員都各自在其職責范圍內負責相關事務處理。如果有關國家機關工作人員在聯合執(zhí)法中沒有依法履行職責而產生損害后果的則應當承擔法律責任，其中聯合執(zhí)法的負責部門或者牽頭部門的相關人員應當承擔主要責任。

三、決策行為、實行行為與危害后果之間因果關系的問題

由于瀆職犯罪的特殊性，很多瀆職犯罪多發(fā)生在國家機關工作人員履行職責中。但近年來，隨著有關制度特別是權力運行機制的健全和完善，很多瀆職行為往往是由集體決策后實施，這就涉及到對于集體決策能否追究個人責任、集體責任和個人責任如何劃分等問題?，F在一些地方之所以存在嚴重破壞能源資源和生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪問題，主要根源在于當地政府的集體決策，讓國土、林業(yè)、環(huán)保等監(jiān)管部門具體執(zhí)行，對于由集體研究做出錯誤決定的行為，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，應該如何處理等，在司法實踐中，很難統(tǒng)一認識，影響了瀆職案件的查辦工作。

對于單位瀆職犯罪如何追究具體責任人的問題，筆者認為，總的原則是召集人或者主持人，作為該項決議的提起人或者與項目有某種聯系而對提出不同意見的人加以阻攔、指責，要求通過的，應該由負責人承擔主要責任；有關的人員如果在集體會議上故意隱瞞真實情況，而誤導大家作出錯誤決策的，應該由承辦人負主要責任?？傊?，領導集體研究的決策情況比較復雜，應當按照過錯的原則確立有關人的員的責任大小[1]。

注釋：

[1]“兩高”《關于辦理瀆職刑事案件的司法解釋（一）》第5條第2款明確規(guī)定：以“集體研究”形式實施的瀆職犯罪，應當依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國家機關負有責任的人員的刑事責任.對于具體執(zhí)行人員，應當在綜合認定其行為性質﹑是否提出反對意見﹑危害結果大小等情節(jié)的基礎上決定是否追究刑事責任和應當判處的刑罰。