當代中西政治制度之分野

徐祥臨

【摘要】單純用民主與專制范式研究中西方政治制度，已經很難打破僵局，評價中西政治制度優越與否要引入新的研究范式。中西方政治制度的本質區別是，中國采用的是中央集權體制，而西方發達國家采用的是地方分權體制。相對于地方分權體制而言，中國的中央集權體制具有多重制度優勢。家天下的皇權制度降低了傳統中央集權體制的功效，而中國共產黨領導新民主主義革命勝利后，傳統的中央集權體制轉變為現代中央集權體制。當前要進一步加強黨的領導和黨的建設，為現代中央集權體制帶來勃勃生機。

【關鍵詞】政治制度 中央集權 地方分權 中國共產黨

【中圖分類號】D03 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.05.011

中國與西方國家實行完全不同的政治制度。在話語權處于強勢地位的西方主流政治理論看來，中國政治制度屬于專制性質，而西方國家的政治制度屬于民主性質，因而，中國的政治制度不符合世界潮流，必然走向崩潰。長期受這種觀念影響，中國一些學者也主張中國政治體制改革的歸宿是建立西式民主制度。但是，中國主流政治理論認為，新中國的成立，標志著傳統的專制制度在中國已經成為歷史，人民成為國家的主人，中國共產黨是中國人民根本利益的代表。正是由于截然不同的政治觀點，中國與西方國家之間存在著完全不同的政治理念。

在當前中西方語境中，民主與專制已經成為具有鮮明價值判斷色彩的政治概念，單純用這一傳統范式看待中西政治制度，已經很難打破僵局，無法推動政治進步。因而，引入新的研究范式就成了中西方政治理論研究另辟蹊徑的必然要求。

政治學研究的新范式：中央集權與地方分權之比較

當今美國著名政治學者弗朗西斯·福山的成名作《歷史之終結與最后一人》于1992年問世。該書的基本觀點是：人類社會最后的歷史是自由民主的歷史，在自由民主階段，人類獲得了平等的認可，歷史也就終結了。這個觀點傳入中國后對政治學界產生了很大的影響。人類歷史進入21世紀后，按照福山的“歷史之終結”邏輯，中國共產黨領導的社會主義中國也必然如同蘇聯一樣，亦步亦趨地投入西方民主社會陣營，國運就此終結。但是，現實與福山的邏輯相反，社會主義中國迅速崛起，西方發達國家卻矛盾重重趨于衰落，作為西方國家領頭羊的美國在發展中國家導演的民主革命最終成為混亂與恐怖的鬧劇。①因而，福山的觀點受到越來越多的質疑，乃至于他不得不修正原來的觀點。2011年，福山的《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》問世，書中闡述了兩個振聾發聵的觀點：一是西方發達國家首先是美國衰落的原因是國家能力太弱；二是人類歷史上最早的現代國家出現在中國，而且是兩千多年前經過商鞅變法建立的秦中央集權。

我們不應當責怪甚至諷刺福山觀點變化太快，而應該欣賞并且祝賀他超越恩師亨廷頓和自己，引領西方學術界在政治制度研究方面向前邁進了一大步：當今西方發達國家的政治制度并不是無可挑剔的，中國政治制度的生命力值得認真研究。福山從國家能力的角度對中國的中央集權體制給予了正面評價，對美國的政治制度弊端進行了嚴厲的批判。但是，如果非要在中美兩國的政治制度之間作出取舍，那么毫無疑問，他還是鐘情于美國的政治制度，或者說鐘情于西方國家實行的民主制度。他承認中國的中央集權體制的科學性，不過是希望以美國為首的西方發達國家能夠汲取中國的國家能力建設經驗。

如何看待中國從古到今的政治制度，關系到中國政治體制改革的目標模式與路徑選擇。與那些迷信西方政治理論與制度的很多中國政治學者相比，福山已經走在了前面。中國學者對中國的政治制度身臨其境，理當發揮這一治學優勢，對中國乃至全球范圍內的政治制度變革有所貢獻。

2012年4月，中國著名企業家柳傳志先生不經意間對一人一票民主選舉制度表達了嚴重質疑，遭到口誅筆伐。筆者有感而發，撰寫了網絡文章《一人一票否定中央集權不是好東西》，對柳傳志予以聲援。后來又受港獨勢力鬧事的刺激，在同一網站發表了《返本開新：構建現代中央集權體制》一文（當時采用了湯一介先生的“反本開新”概念，反復斟酌后認為，還是“返本開新”的“返”更為準確，現予更正）。這兩篇文章采用了新范式來討論中國政治體制改革問題，也就是對中央集權與地方分權做比較研究，得出了中國要堅持中央集權體制的新結論。

相對于民主與專制（極權）的傳統研究范式，這一新的研究范式更貼近現實政治生活，更具有可操作性，也更反映政治的本質。一般說來，國家從來都存在于具體的地理空間范圍內，亦即國與國之間存在疆界。作為所有人都必須依賴的社會組織，國家由生活在疆界內的國民共同讓渡一部分人身權利組建而成，②目的是建立并維護人類行為秩序，避免無謂的爭斗，既保護個人保留的權利，也實現基于個人權利的國家總體利益最大化。簡言之，國民讓渡權利，國家獲得權力。同時，相對于個人乃至家庭成員力所能及的活動空間而言，國家占據的空間是廣大的，擁有的人口是眾多的。國家為了有效地管理國土資源和人口，要把全國劃分成若干個行政區域，組成不同層級的國家機構，籠統地說要劃分出中央政府與地方政府。中央政府管理全國的事務，地方政府管理地方的事務。于是，國民向國家讓渡權利后，就自然而然地遇到了國家權力在中央政府與地方政府之間如何配置的問題。正是因為對這個問題的認識與解決方案不同，形成了中央集權體制與地方分權體制。

中央集權體制意味著國民的權利統一讓渡給中央政府，不僅國防、外交等國家權力歸屬于中央政府，包括地方政府的重要人事任免權及重大事項決策權也都依法歸屬于中央政府，而且，對“重要”與“重大”與否的判斷由中央政府作出。地方分權體制意味著國民的權利分別讓渡給中央政府與地方政府，通常是國防、外交等權力依法歸屬于中央政府，而地方政府的重要人事任免權和重大事項決策權依法由地方民主制度予以規定。

以上對中央集權與地方分權的闡釋是對國家權力配置狀態的直白表述，由此可以準確無誤地在世界各國中區分出中央集權國家與地方分權國家。但是，為什么有的國家采用中央集權體制，有的國家采用地方分權體制呢？顯然，僅僅觀察現實的權力配置狀態回答不了這個問題，還需要回溯國民向國家讓渡權利的實質與方式。

人活著就要消費各種資源，這就是所謂的利益。有限的空間范圍內資源的數量是有限的，生產力水平很低的古代更是這樣。所以，人與人之間哪怕是同胞兄弟姐妹之間也會產生利益摩擦。人類社會早期的家族或部族之間以大規模流血方式進行的利益摩擦就是戰爭。戰爭催生了國家，國家又制造出戰爭。③所以，要理解國家，離不開利益、戰爭這類常識。幾乎所有國家尤其是影響力顯著的大國都是戰爭的產物。沒有哪個國家是亙古就有、一成不變的。中國是這樣，英國、法國、俄國、美國也是這樣。所以，國民向國家讓渡權利，從本源上說，是在利益摩擦乃至戰爭中維護自身權利的要求。最終，掌握國家權力又只能是戰爭勝利者的權利。戰爭勝利后國家權力如何配置，即如何減少國民之間的利益摩擦、維護和平、促進國家繁榮發展，既是戰爭勝利一方領導者的主觀愿望，也是歷史責任。依法治國之“法”尤其是國家根本大法，其實就是國家締造者把治國理念和辦法變成法律并付諸實施。所以，國家權力在中央政府與地方政府之間如何配置，是中央集權還是地方分權，本質上都取決于國家締造者針對如何有效治理國家的歷史性課題給出的一種方案，通常稱為憲法。美國憲法是華盛頓、漢密爾頓等美國獨立戰爭領導者制定的，中國憲法是毛澤東、周恩來等中國新民主主義革命領導者制定的。以中國為參照，美國是地方分權體制；以美國為參照，中國是中央集權體制。

在一些迷信西方民主理論與制度的中國學者看來，國家領導人是否由國民一人一票民主選舉，是區分民主國家與專制國家的主要指標。這是既缺乏歷史感又缺乏洞察力的錯覺。一人一票民主選舉各級政府領導人，不過是實行地方分權體制的一種制度安排。同樣，地方政府領導人由中央政府或上級政府任命，也是中央集權體制的制度安排。在文字可考的政治發展史上，一個新的國家是采用中央集權體制還是采用地方分權體制，由這個國家的歷史與現實以及國家締造者政治素質等多重因素決定。從而，我們今天看到的人類歷史畫面才異彩紛呈。

現代視角下中國傳統中央集權體制的制度優勢

那么，對照商周時期以及秦漢以來短期的分封制即地方分權體制，以現代視角審視中國傳統的中央集權體制，我們會發現，以下的制度優勢顯而易見。

首先，中央集權體制比地方分權更符合國家的本質。如前所述，國家是個人讓渡權利的結果，用法律制度規范國民的行為，最大限度地減少國民之間的利益摩擦，維護個人保留的權利。所以，國家權力在本質上具有超越私利的性質，漢語中用一個“公”字來表達。雖然地方分權體制國家也具有“公”的性質，但維護公共利益的功效遠不及于中央集權。對此，中國唐代政治家柳宗元早就認識到了。他在《封建論》中結合漢朝的實際議論道：“漢興，天子之政行于郡，不行于國，制其守宰，不制其侯王。侯王雖亂，不可變也，國人雖病，不可除也。”柳宗元認為：“公天下之端自秦始。”④由此可知，中央集權體制是建立在維護公共利益基礎之上的，即立足點是公，不是私。故爾，中國自古就有“秉公辦差”“出以公心”“天下為公”等說法，并一直流傳到當代。在西方國家地方分權體制下，在公與私的關系上，更強調保護私利而限制公器，生怕公器做大損害私利。

其次，中央集權體制比地方分權體制更適應市場經濟要求。國內外倡導地方分權體制的學者無一例外都是市場經濟制度的擁躉。在他們看來，搞市場經濟就要求在政治上采取地方分權體制，在中央集權體制下不可能搞好市場經濟。這是他們的誤解。當今西方發達國家都采用市場經濟體制，但這并不意味著與地方分權存在唯一的對應關系。早在西方工業革命之前，西方各國在經濟上普遍采用封建莊園制度，從政治角度看，就是地方分權。所謂“風可進，雨可進，國王不可進”的封建莊園，正是那個時代西方各國政治體制與經濟體制合二而一的典型寫照。近三十多年中國改革開放，能夠建立起市場經濟體制，正是在中央集權體制下實現的。這說明中央集權與地方分權作為國家體制，都可以與多種經濟制度相結合，中央集權與市場經濟完全可以結合在一起。那么，從有利于市場經濟體制運行和經濟發展的角度評價地方分權和中央集權，哪個更具有制度優勢呢？顯然是中央集權。

中國的中央集權體制從誕生那天起，就進行了有利于市場經濟運行的制度建設。秦朝作為中國也是人類歷史上第一個中央集權國家，甫一建立，便統一文字、統一度量衡、統一貨幣、統一稅制。顯然，這些“統一”措施不僅有利于維護國家統一，更有利于人員、物資、資金、信息的交流，理所當然也就有利于市場經濟的發展。秦漢以來，中國民間人員往來和商品交換（不包括官方壟斷的鹽鐵等少數物資），沒有任何來自于國家制度層面的障礙。這些“統一”的制度性措施一直延續至今沒有更改。對照起來看，歷史上一直實行地方分權體制的西歐各國（法國等國個別時期除外），雖然國王之間都沾親帶故，但由于沒有一個強大的中央集權政府主導這個區域，在面積遠遠小于中國的區域內分成多個國家，有多種貨幣、多種關稅，成為市場流通的藩籬。第二次世界大戰以后，西歐各國深刻地感受到了“統一”的重要性，成立了歐盟，但至今在“統一”的深度與廣度上，都還無法與中國歷史上兩千多年前的秦漢時期相比，與當今中國更是無法相比。

再次，中央集權體制能夠給予個人、企業足夠的自由發展空間。在迷信西方民主制度的人士看來，自由與平等是最重要的，他們追求民主的目的是為了保障人的自由與平等。“不自由”“不平等”已經成為他們批判中國政治制度常用的口實。其實，對于人的自由，任何擁有平等理念的人都不會反對，共產黨人更是依照馬克思的理論竭力追求人的自由。以為只有地方分權體制才能保障人的自由，中央集權體制不能保障人的自由是不符合歷史事實的。

中央集權是指中央政府與地方政府之間的權力配置關系，并不直接涉及政府與民眾的關系。中國自郡縣制形成以后，采用了“皇權不下縣”的治理辦法，表明縣以下的民間在政治、經濟、文化和社會方面是自由的，只要不危害中央權威，官方對民間活動并不干預。對比一下明朝以前采用中央集權體制的中國和中世紀采用地方分權體制的西歐就可以知道，擁有更多自由的老百姓生活在中國，而不是西歐。所以，認為人的自由度在中央集權體制下小于地方分權體制，沒有歷史依據。

說到政治權利平等，首先是指每個人都擁有平等地躋身于社會上層的機會。從這個角度看，西方民主制度當然是做到了，但比中國的中央集權體制晚得多。人類歷史上最早搞一人一票民主選舉的國家是雅典，選舉也僅局限在貴族小圈子內，普通勞動者并沒有選舉權和被選舉權。美國的種族隔離政策直到1964年才徹底廢除，而中國早在兩千多年前就可以做到“朝為田舍郎，夕登天子堂”，隋唐時期創建了科舉制度，為普通百姓進入社會上層鋪平了道路，中國古代常有宰相級別的高官出身于平民百姓之家。

當今中國與世界發達國家相比，人的自由度也毫不遜色。短短的三十多年里，中國人經商、留學、旅游遍布全世界各個角落，并且在中國本土成長起來一批享譽世界的大企業；同時中國政府和人民也熱誠歡迎其他國家的政治家、企業家、學者、旅游者來中國。

第四，中央集權相對于地方分權最突出的優勢是可以集中力量辦大事。集中力量辦大事，是鄧小平對中國特色社會主義制度優越性的經典概括。⑤這一優越的“中國特色”就是中央集權體制。眾所周知，四大文明古國只有中國的歷史延續至今。其原因眾說紛紜，但中央集權體制功不可沒，是可以定論的。秦國正是靠廢除商周以來的分封制并實行郡縣制即中央集權體制，國力才能夠凝聚且不斷壯大，最終一統華夏。今日之中國有如此廣袤的國土和如此眾多的人口，最重要的制度原因只能是中央集權。中國古代取得四大發明、修筑大運河、治理黃河、開拓陸地和海上絲綢之路等輝煌的建設成就，也是靠中央集權體制集中國力的結果。

中國政治體制改革目標：構建現代中央集權體制

中央集權體制是相對于地方分權而言更好的政治制度框架。但受歷史的局限，商鞅和秦孝公把“家天下”的皇權置于國家權力運行體系之上，造成了發散的權力運行敞口，亦即沒有任何權力能夠硬性約束皇權的“任性”行為。這是傳統中央集權體制致命的頂層制度設計缺陷，主要表現在常常有耄耋老人、無知孩童和無德無能之人占據皇位，大大降低了中央集權體制的效能。我們把皇權主導下的郡縣制稱為傳統中央集權體制。

孫中山領導的辛亥革命和毛澤東領導的新民主主義革命將皇權徹底掃進了歷史的垃圾堆。中央集權體制在中國共產黨領導下獲得了新生，我們稱為現代中央集權體制，可以說中國共產黨的領導是現代中央集權體制最本質特征。但是，也正因為如此，一些人常常按照西方政治理論把中國共產黨的領導歪曲成是專制。這是必須辨析清楚的重大理論問題。

“專制”一詞在《現代漢語詞典》中的解釋如下：“君主獨自掌握政權；憑自己的意志獨斷專行，操縱一切。”顯然，專制有兩個相互聯系的基本制度特征：一是權力由一個人掌握，二是個人運用權力不受制約。

按照這樣的定義，即使考察經典意義上的傳統中央集權體制，皇權的專制程度相對于歐洲的專制而言也是要打折扣的。歐洲的專制可表現為“朕即國家”，即國王有處理國家事務的絕對權力。但根據中國著名歷史學家錢穆先生的考證，中國古代的皇帝沒有講過這樣的話，⑥因為理論和制度都不允許這樣講。在經典意義上的中國傳統中央集權體制下，治理國家的權力由皇權與相權共同掌握，二者之間存在相互制約的關系，皇帝發布詔書必須經過宰相同意。宰相有責任也有權力把對國家不利的皇帝詔書駁回。相權內部又可劃分成“三省六部”，即不同的部門權力也是相互制約的。

民主革命之后，中國既要廢除皇權，又要堅持中央集權體制，就產生了現代中央集權體制如何創建的歷史性新課題。中國共產黨通過革命戰爭取得政權后，用黨的領導和黨的建設回答了這個問題。

在中國傳統中央集權體制下，“黨”是指相權體系內少數官員組成的小團體，對皇權與相權共治國家構成嚴重威脅，故常常稱為結黨營私。在西方現代地方分權體制下，黨是政治精英獲得政治權力的工具或平臺，通常代表某個社會階層的利益。但是，中國共產黨與上述的黨完全不同。她是以馬克思列寧主義為理論基礎組織起來的無產階級政黨，代表中國最廣大人民群眾的根本利益。中國共產黨獲得這種代表性并不是靠西方國家那樣的一人一票民主選舉，而是靠實實在在地為廣大人民群眾謀取根本利益。新民主主義革命時期主要靠打土豪分田地，爭取到占人口絕大多數的農民群眾的支持；新中國成立最初三十年，在社會主義制度下獨立自主地建立起了完整的國民經濟體系和國防體系，結束了中華民族上百年受欺侮受壓迫的歷史；改革開放后，國家迅速擺脫了貧窮落后狀態，迎來了中華民族偉大復興的良機。中國共產黨取得今天的領導地位，用西方的政治理論無法解釋，但用中國“得民心者得天下”的政治定律來解釋，又是順理成章的。

所以，中國共產黨要獲得長期的領導地位，永恒的課題是如何得民心。在近百年革命與建設的奮斗歷程中，中國共產黨得民心的法寶就是不斷加強黨的建設。

毛澤東作為中國共產黨的締造者，為加強黨的建設留下了寶貴的制度安排。最重要的制度有三項：第一項是走群眾路線，密切聯系群眾；第二項是民主集中制；第三項是反腐倡廉。

密切聯系群眾，要求廣大黨員尤其是領導干部與群眾打成一片，體察民情，摸準群眾的脈搏，想人民之所想，急人民之所急。民主集中制度是中國共產黨的根本組織制度和領導制度。它要求黨把民心民意體現在黨的決策中，實行集體領導與集中統一領導有機結合。顯然，民主集中制同現代中央集權體制完全吻合。反腐倡廉是由中國共產黨的性質和根本宗旨決定的。在和平時期尤其是在市場經濟條件下，一些共產黨員領導干部經不起金錢和利益的誘惑，以權謀私，危害群眾利益，損害黨的領導和威信，要通過黨內監督和群眾監督，保持黨的隊伍的純潔性。

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央以反腐敗為突破口，狠抓黨的制度建設，為現代中央集權體制帶來了勃勃生機，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定了堅實的制度基礎。

注釋

以蘇聯解體為標志的冷戰結束后，美國先后在阿富汗、伊拉克、埃及、利比亞、敘利亞導演了民主革命，但并沒有帶來美國當局期待的民主制度，反而造成了這些國家的長期動亂。

李鵬程：《民主與人民權利的讓渡》，《學習時報》，2007年8月1日。

趙鼎新：《民族國家在歐洲的興起》，《南方周末》，2008年5月7日。

黃素芬：《柳宗元的〈封建論〉及譯文》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》，1974年第1期，第19～24頁。

《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第377頁

錢穆：《中國歷代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2005年。

責 編∕樊保玲