“四個為什么”帶你看懂社會信用條例的審議焦點

張震

被國家發改委稱為“國內第一部社會信用建設的綜合性立法”——《上海市社會信用條例》正在審議修改之中。不少業內人士將其視為“社會信用活動的基本法”，將引領未來國家社會信用立法的方向，因此，該條例自去年十二月一經開始審議，就引起了國內各方面的高度關注。那么，這部地方法規的核心制度是什么、審議中的焦點問題又在哪里？弄清楚“四個為什么”你自然會懂得。

為什么要“創造”一個“社會信用”的概念？

有人說，大家都在談“信用立法”，怎么會出來個“社會信用”立法，社會信用與信用難道不是一回事嗎？還有人說“社會信用”是這次立法創造出來的，“前無古人”。那么，這次地方立法，為什么不采用信用條例的表述，而要用社會信用條例的標題呢？講到這個問題，還真繞不開“信用”、“社會信用”和“社會信用體系”這三個概念。

“信用”這個詞由來已久，古時候的中國有之，老子早就說過，“人無信不立、業無信不興、國無信則衰”；古時候的希臘也有之，拉丁語很早就有Credere，但是這些詞，其含義指向的都是“信任”。及至近代，資本主義興起后，“信用”這一詞就逐漸演化成交易的基本準則、市場準入的資格、效率的道德基礎。馬克思在《資本論》里就認為，“信用是經濟上的一種借貸行為，是以償還為條件的價值單方面讓渡”。《新帕爾格雷夫經濟大辭典》對信用的解釋是，“提供信貸，把對某物的財產權給以讓渡，以交換在將來的某一特定時刻對另外的物品的所有權”。法律界的權威《牛津法律大辭典》也認為，“信用指在得到或者提供貨物或者服務后并不立即而是允諾在將來付給報酬的做法”。看起來“信用”這個概念，其內涵是比較明晰的，在加快建設和完善社會主義市場經濟的今天，推進“信用”建設、聚焦其經濟屬性，應該才是這次立法的正確選擇了。一切事物都不是靜止不前的，社會總是在不斷向前發展的。在當前我國全面深化改革、實現兩個一百的奮斗目標的背景下，國家和社會又賦予了信用更深的意義。自黨的十六大以來，針對社會管理的現狀和實際需要，黨中央不斷提出要加強社會信用體系建設，黨的十八大提出了“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”，十八屆三中全會提出了“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”。社會信用體系已然成為社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分。因此，本次立法要解決的問題，并不是單純經濟領域的“以借貸為核心”的行為規范，而是要完善社會主義市場經濟體制、加強和創新社會治理，增強社會成員的誠信意識，促進社會發展與文明進步。從這個意義上說，狹義的經濟領域的“信用”概念，并不能在本次立法中適用。那么，既然如此，我們為什么又不做一個“社會信用體系”的立法呢？這是因為“社會信用體系”這個概念很大，它包括“政務誠信、司法公信、商務誠信、社會誠信”四個領域，其中，社會誠信更多地涉及道德層次的規范，是不太適宜通過法律手段進行調整的；而司法公信又涉及司法制度建設，只適宜由國家立法調整。所以，地方立法對“社會信用體系”進行全面規范一個是不能，一個是不宜。所以，“社會信用”這個法律概念就“橫空出世”了。但這個詞并非是憑空創制出來的，而是從社會實踐中提煉出來的。“社會信用”這個意識已經廣泛存在于各方面的生活之中，我們現在經常說一個人或者企業違法亂紀、背棄承諾，沒有社會信用，就是一種實際運用。客觀地說，目前“社會信用”這個概念已然存在于人們的思想意識之中，只不過還沒有一個系統準確地闡釋。而在這次立法過程中，立法者通過廣泛調研、深入研究，抽絲剝繭般將“社會信用”的內涵和外延逐漸明晰，確定其核心為兼具市場經濟屬性和社會管理屬性，最基本的兩個要素就是“守法”和“履約”的狀態。這樣凝煉而成的概念，對社會的行為指引是清晰的，對立法規范的范圍劃分是適當的。這一概念已為國家社會信用建設主管部門和學術界所充分認可。有專家就曾表示，“社會信用的概念構成了本法之根。”沿著守法和履約兩個邏輯脈絡，立法者展開了整個法規的組織結構。所以，社會信用概念的提出，是極其必要的，切不可把信用等同于社會信用。

為什么要對公共信用信息實施目錄管理？

條例草案在公共信用信息的歸集上，設置了“目錄管理”的模式。有的觀點認為，不是說信用信息越多越好，越全越好嗎，不是說違反法定義務就是產生了公共信用信息嗎，為什么在公共信用信息向市信用信息平臺（以下簡稱總平臺）歸集上還要設置一個目錄進行篩選呢？這種觀點應當說有一定的代表性。對這個問題應當做一個全面的理解，公共信用信息歸集的目錄管理實際上有兩層意思，一個是解決“應歸不歸”問題，一個是解決“無序亂歸”的問題。所謂“應歸不歸”，就是一些有價值的公共信用信息應當歸集到總平臺上來的，但是有關方面不愿意把這個信息提供過去，或者還沒意識到需要把這樣的信息提供過去，在實踐中造成了應當歸集的沒有歸集，而通過目錄的設置，就可以很明確地確定有關方面的信息提供范圍，給相關方面設定了信息提供義務，如果不按目錄要求提供信息的，就可以追究當事單位和個人的責任。所謂“無序亂歸”，就是有的方面把總平臺當成一個“筐”，以為只要把信息裝進去，就有抓手，可以用信用手段去約束其他人了。其實總平臺歸集的公共信用信息與公共信用信息是不同層次的問題，有的信息根據定義屬于公共信用信息但并不一定都要向總平臺進行歸集。因為，總平臺有一個很大的作用，就是它是一個應用平臺。總平臺上的信息是行政聯動獎懲的基礎，所以它的信息不是越多越好，而是有效夠用才最佳。舉個例子，駕駛時在黃線路邊停車就是一種違法行為，記錄下來的信息就是公共信用信息。再如鄰里糾紛，引發公安出警，處理結果是口頭批評，按照定義也屬于公共信用信息。類似的還有在街頭隨口吐痰等等，但這些信息不一定要向總平臺歸集，從其社會危害程度來說，還沒有達到必須要通過信用手段進行懲戒的程度。所以，有必要通過目錄管理的形式，明確下來哪些公共信用信息需要歸集到總平臺上來，歸集到平臺上來的信息，未來會發揮很大的作用。

為什么要搞社會信用的聯動懲戒？

所謂聯動懲戒，通俗一點說，就是個人或者法人等在A領域有嚴重失信行為了，除了在A領域受到處罰，在B領域也會受到限制。在成熟的市場經濟國家，失信的主體在一個地方失信，會在其他領域受到制約，增加其失信成本，督促其誠實守信、積極修復失信行為。有人將其比喻為“一處失信、處處受限”。對這一市場原則，社會信用條例在守信激勵和失信懲戒的部分中予以了體現。但有的觀點就認為，這樣搞聯動懲戒就構成了事實上的二次處罰，違背了行政法上的“一事不再罰”原則。這種擔心是可以理解的，但是這種觀點并不成立。社會信用意義上的聯動懲戒并非只在行政領域，這種聯動是跨越行政和市場的，市場主體在對有關主體的社會信用狀況進行分析后，可以自主決定增加交易成本或者取消交易等信用約束手段，比如甲企業因為制假售假收到行政機關的處罰，乙企業拒絕以后與其進行合作。這完全屬于市場行為，但同樣是聯動懲戒的一部分。再回到行政領域內的聯動懲戒上，也是有著合法性根基的。目前條例草案規定的許多聯動懲戒措施，都是有著明確的上位法規定的，比如因受到刑事處罰而不能擔任特定企業的法人代表的，或者其他執業禁止要求的等，都是有刑法、證券法等依據的，并不是地方法規增設了處罰種類。再有，回到“一事不再罰”這個原則本身上來說，“不再罰”的“罰”是指對同一違法行為不得處于兩次以上的罰款。而社會信用的聯動懲戒，顯然不是給予多次罰款。所以，社會信用的聯動懲戒在法理上并沒有什么問題。當然，聯動懲戒也不是無限的，尤其是在行政懲戒領域，相關的懲戒措施與失信原因之間一定要有“關聯性”，比如說有經濟詐騙行為的，在信貸領域、企業登記注冊領域、政府招投標領域等與經濟活動相關的都可以進行限制；但如果是違反一般行政管理的行為，如燃放煙花爆竹等，要限制其出入境，則失信行為與懲戒領域就缺乏必要的關聯性。所以，我們主張把“一處失信、處處受限”的說法修正為“一處失信、多處受限”。

為什么不能把個人信息保護的內容多寫一點？

當前，個人信息被泄露被侵犯的案件屢屢發生，各方都在強烈呼吁加強個人信息的保護。尤其是國家剛剛通過的民法總則，把公民的信息權作為一種基本民事權利，加強個人信息保護更是時不我待。因此，在審議社會信用條例中，有不少意見提出，要加強個人信息保護方面的內容。個人信息保護重不重要？答案是不言而喻的。社會信用立法中要不要加強個人信息權的保護，答案同樣是肯定的。但是為什么現在的草案規定，很多人感覺到還不解渴呢？這其中有幾個原因。首先，“個人信息”不等同于“個人信用信息”。個人信息的范圍更廣，包括個人的身份證等基本信息、電話號碼、購房信息、醫療信息等等，而個人信用信息則是個人信息的其中一部分，是與個人守法履約狀況相關聯的信息，如受到行政處罰的信息、信貸信息等等。而這次立法，主要是規范與社會信用相關的內容，換句話說，更側重于“個人信用信息”的保護，對于電話號碼、醫療信息、教育信息等常見的易被侵犯的對象，還不屬于個人信用信息，不在本次立法規制的范圍之內。所以，可能會有人感覺到條例的規定在個人信息保護范圍上還遠遠不夠，這是難免的，畢竟本次立法不是一項針對個人信息保護的專門立法。其次，國家將個人信息作為公民的一種基本民事權利，實際上也將有關個人信息保護的制度上升為一種基本的民事制度。這一方面說明這件事情確實非常重要，但另一方面，地方立法的空間就非常有限了。因為，按照立法法第八條的規定，涉及基本民事制度的問題，必須要由國家制定基本法律進行規范的。當然，社會信用條例對于個人信用信息的保護并不是沒有作為空間，在審議修改的過程中，立法者在地方立法的權限內，還是積極努力地全力優化有關個人信用信息保護的規定。比如，條例明確了信用信息的歸集、采集、共享和使用等活動，應當遵循合法、客觀、必要原則，要確保信用信息的安全，不得侵犯個人隱私和其他個人信息。還強調了任何組織和個人不得非法收集、使用、加工、傳輸自然人的信用信息，不得非法買賣、提供或者公開自然人的信用信息。總之，在個人信用信息的保護上，條例盡其所能地進行加強和完善，而有關個人信息保護的更大內容，還是由國家或者其他專門立法去進行更為完善地規范吧。