農改居中的社會保障問題及其破解

摘 要：隨著科技水平的不斷提高，市場經濟的快速發展，我國的農改居城市化建設體系逐步形成。然而，在中國的農改居進程中，社會保障問題接踵而至。尚未健全的社會保障體系牽絆著城市化的步伐，成為我國城市化進程中的一大障礙。因此，理清城市化與社會保障的關系，知曉城市化進程中社會保障的理論依據，及時發現農改居居民的社會保障問題并加以分析，對我國現行社會保障體系作出理性的思考并提出建設性的意見，是推進新型城市化亟不可待的重要一步。

關鍵詞：農改居 社會保障 城市化

農轉居是指將農村原先存在的村民委員會撤銷，改變為城市居民委員會，農村戶口轉為城市戶口，以城市治理的方式來治理改制后的社區，是城市化的主要渠道和方式。毋庸置疑，社會保障問題必然是農改居進程中的重要內容。世界現代社會的保障制度的建立已有一百多年的歷史，已經成為當代社會不可缺少的一種制度安排，也已經成為當今社會進步和文明發展的重要標志。但是，當前我國的社會保障制度還面臨者許多問題，如何建立并且完善農改居的社會保障系統以便更好地保障農改居居民的生存發展的愿望，對于整個社會的穩定與和諧，乃至于長治久安均有著深遠的意義。

一、農轉居對社會保障的客觀需要

建設社會保障制度，完善社會保障體系是城市化的必要措施，與此同時，城市化為社會保障提供了物質基礎，兩者是相互促進、相輔相成、密不可分的關系。因此，農轉居作為城市化的主要渠道和方式，對社會保障的需要不言而喻。

1.建立社會保障制度是城市化的必要措施。城市化是指伴隨著一個國家或地區的社會生產力的逐步發展、科學技術的卓越進步和社會產業結構的日益調整，其社會由以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業和服務業非農產業為主的現代城市型社會逐步轉變的歷史進程。社會保障，是指國家通過立法的手段，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入或遭受各種意外災害的公民能維持生存，以保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時，據經濟和社會的發展狀況，逐步增進公共福利水平，以此提升國民生活質量。城市化是經濟社會發展成一定階段的自然現象，是現代社會文明的重要標志，是通往現代化的必經之路。農轉居是城市化的客觀規律，世界各地的城市化進程無不遵循著這樣的規律。農改居居民是現行戶籍制度下的產物，是一個職業身份和社會身份相互分離的獨特的社會群體，農改居居民在轉化為城市居民的路上必然伴隨著社會保障的需求，否則，農改居居民社會保障的缺失，必然影響社會的和諧穩定。二十一世紀是城市經濟的一個世紀，更是中國社會城市化全面推進的新世紀。在城市化進程中確保農改居居的社會保障，是政府在實施城市化進程中不能退卻的責任。惟其如此，城市化最終才能走上一條良性循環的路子。

2.城市化為社會保障提供了物質基礎。城市化與工業化是彼此促進的關系，工業化促進了城市化，城市化帶動了工業化，兩者則共同促進了經濟社會結構的變化和發展，不僅改變了產業結構、社會人口的結構，而且還影響著人民的消費需求結構以及文化心理意識，進而促進了生產方式以及產業結構變化規模得到一定的擴張，在一定范圍內，城市效率隨著城市規模的擴大而不斷提升，因此城市化無疑推動了經濟的快速發展。因為擴大承保面需要國家財政出錢，提審社會保障水平需要國家的投資，而一個國家的社會保障范圍和社會保障水平，同時受許多因素制約，其中經濟起到至關重要的作用，故而城市化為社會保障提供了相當的物質基礎。

二、農轉居中的社會保障內容及具體功能

隨著我國近年來城市化進程的加快，由于適合農改居社會發展的社會保障制度的不夠完善，很多耐人尋味的問題接踵而來，致使他們的基本生活得不到有效的保障。因此，我們要堅定不移地將城市化進程與社會保障體制有機地結合在一起，將社會公平、社會權利貧困和公民權利理論與社會和諧作為城市化與社會保障問題的理論支點，將人口存量歸入城市化與社會保障問題之內，在城市化日漸豐滿的社會積極促進社會保障體制的深化改革，不但要體現公平、又要符合實際；分類實施，逐步推進；突出重點，將基本養老保險作為核心，以最低生活保障為必要的補充，建立一個由社會保險機構同商業保險公司共同參與的，社會保險和商業保險相互結合的失地農民社會保障制度，一個與城市化進程相呼應的動態社會保障體系。

1.內容。社會保障是國家和社會依法對其社會成員的基本生活給予保障的社會安全制度。它指社會成員因老年、殘疾、失業、生病、不可抗因素等原因失去勞動能力或者生活遇到障礙時，可以從國家和社會得到基本生活需求的保障。通常，國家依據法律制定相關規定以及制度以保證其生活。社會保障是一個國家或者地區為了改善和提高其成員的物質和精神生活水平而提供的社會服務及其措施，是社會文明和進步的一個顯著標志。對社會保障來說，字面解釋己遠不能概括其范圍，社會保障中隱含著重要的政治導向。只有明確了社會保障的主要涵義，才能進一步分析農轉居社區所適用的保障范圍和保障類型。

1.1農改居的社會保障制度。農改居社區通過建立居民章程和社區公約等規范，對集體收入進行再分配，為保障全體社區成員，尤其是生活有困難的特殊人員的基本生活權利的社區安全制度。農改居社區社會保障制度，主要包括社會保險、社會福利、社會救濟等。

1.2農改居的社會保險。農改居社區為暫時失去勞動崗位或者因為健康原因而造成損失或喪失了勞動能力的農轉非人員，提供補償或收入的一種制度。其他社會保險一樣，以政府為主導，將征地補償費用及集體資金的資金納入國家社會保險基金，在符合一定條件的情況下，征地農改居人員可從基金賬戶中獲得損失的補償或固定的收入，它是一種社會和集體資源再分配制度，它的目標是保證農改居人員的基本生活。目前，農改居社區社會保險的主要項目包括養老社會保險、醫療社會保險等。

1.3農改居的社會福利。對生活能力較弱的兒童、殘疾人、慢性精神病人、老人、母子家庭等的社會服務和社會扶養。社會福利不但包括生活、醫療、教育方面的福利待遇，而且包括交通、體育、文娛等方面的待遇。農改居社區社會福利能夠從根本上解決弱勢群體與城市不接軌的弊端，能較大提高社區弱勢群體的物質和精神生活水平，使之獲得更多的享受。

1.4農改居的社會救濟。包括災害救濟、孤寡病殘救濟、困難戶救濟和失業救濟等。它是一種與社會和國家接軌，通過多種形式對因意外事故、自然災害等原因而難以維持基本生活的農改居人員提供的救助。

2.具體功能。就農改居社區社會保障建設的具體功能來說，主要體現在維護社會穩定、對保證社會公平和生產以及對推動經濟發展方面，具體而言：

2.1維護社會穩定。完善的農改居社會保障制度可減少社會不安定的因素。目前，因為城市化進程的不斷深入，愈來愈多的農改居居民面臨著社會保險、勞動保障、社會福利等方面的難題。這是因為在城市化的進程中，大量的失土人員因政府投入少、安置政策的不合理、地區發展之間的不平衡，出現的失業率高，收入低下，基本生活得不到保障的問題，加上農改居社區養老、醫療設施差，農改居居民得不到良好的社會保障服務，在很多的地方顯現，使得許多農民在征地農改居后憂心忡忡。這些問題如果不能及時得到妥善的解決，必然會影響到社會的穩定。因此，健全農改居社區的社會保障是維護我國社會穩定的迫切需要。

2.2保證社會公平。社會公平、正義是社會和諧最基本的條件，制度是社會公平正義最根本的保證。建設農改居社區社會保障制度是實現社會公平的最重要內容之一。從社會保障制度其本身的性質來講，它應是覆蓋城鄉居民的一種普惠性的社會制度，就是說無論是城鎮居民還是農村居民，都應該是保障對象。因此，完善的農改居社會保障制度，一方面保障了每一位農改居居民享有平等的待遇，使之都能獲得最基本的生存權以及發展權；另一方面，社會保障通過籌集一定的資金，給予低收入農改居家庭生活所必需的幫助，在他們年老、失業、疾病等情況發生時提供一定的保障，縮小農改居居民在基本保障方面的差距，促進社會公平。因此，健全農改居社區社會保障建設，可以充分地發揮它調節社會公平的功能。

2.3保證生產。積極的農改居社區社會保障政策是保障再生產的一大動力。通過對農改居居民的社會保險和社會救助、社會福利等方面的投入，為失土的勞動力的再就業、創業提供相當的物質保障，從而使得有意愿繼續勞動的失土勞動者的能力得到更全面的開發。完善的農改居社會保障制度不僅承擔著保障農改居居民基本生活的責任，同時還為農改居居民提供相應的公共服務和保障項目，從而使得被征地的失土農民們也能夠分享經濟社會發展的勞動成果，不斷提高物質、文化生活質量，保障勞動力的再生產。可見，建設農改居社區的社會保障十分必要，并且其社會經濟條件也己經具備，但若要實現這一個目標和任務，還需要制定和完善一系列制度以及措施。

2.4推動經濟社會發展。全面的農改居社區社會保障制度是推動社會經濟發展的根本保證。通過建立起覆蓋不同層次農改居居民的社會保障，尤其是通過逐步提高農改居居民的社會保障待遇和起低收入家庭的收入水平，可以改善農改居居民的消費觀念，刺激其消費需求，從而更好地拉動經濟增長。農改居居民因長期以來的農村生活習慣，一時無法轉變消費能力低下的弊端，征地以后，恐怕其基本生活不能得到保障，進一步制約了他們原有的消費能力。若提高社區的社會保障水平，以此消除他們的顧慮，勢必將影響其對未來的預期，提高其消費的信心。因此，農改居社區社會保障的建立，有利于增加低收入人群的收入，從而解決他們的后顧之憂，提振農改居居民對未來的預期以及消費信心，以此推動經濟社會的發展。

三、農改居中社會保障存在的主要障礙

隨著社會生產力的發展、科學技術的進步以及社會產業結構的調整，城市化進程不斷加快，農改居社會作為新興群體應時而出。然而，由于社會經驗的不足以及社會保障制度的滯后性等等原因，使得農改居中的社會保障問題出現了一定的障礙。

1.社會保障基金的來源不足。我國社會保障制度中最突出的問題是社會保障開支增長迅速，社會保障基金的來源不足，從而使得社會保障面臨收不抵支的危險。隨著我國開始進入老齡社會，導致養老保險的負擔正日益沉重，以及老年人醫療衛生消費支出的壓力越來越大。仔細研究我國社會保障制度不難發現我國社會保險覆蓋面窄的矛盾，其中尤其是失業保險、工傷保險覆蓋率極低。而社會保險覆蓋率低的原因主要是幾部分人群的覆蓋面窄甚至是基本沒有覆蓋進來。基本養老保險主要覆蓋城鎮集體企業和國有企業職工，而非公有制經濟組織從業人員和靈活就業人員大部分沒有覆蓋進來，占我國人口相當部分的農村人口被排斥在社會養老保險體系之外，他們的老年生活主要依靠土地和子女。

2.社會保障制度的缺失。嚴重的城市貧困問題，而造成城市貧困的的原因又是多方面的，包括貧困者綜合素質較差、競爭能力弱、城市化、社會保障制度的缺失、競爭能力弱、政策的不合理等，其中城市化、社會保障制度缺失和不足是兩個重要的原因。

四、社會保障問題的破解路徑

針對以上提出的幾點問題，提出了以下兩種建議：

1.實現社會保障城鄉一體化。從城市貧困的來源看，一種是輸入性貧困，即是在城市化進程中由農村涌入城市的多數的農改居居民一部分成為城市貧困階層。我國城鄉之間長期以來一直存在著較大的經濟差別，而城市化的進程，無疑更進一步的使城鄉之間的差異表現出來。流動到城市的農村人口由于固有的農村生活背景、技能、受教育水平等的限制，雖然有一部分人的生活有一定的改善，但并沒有完全真正意義上地擺脫貧困。另一種則是內發性的貧困，主要因為大量的農村勞動力涌入和城市化帶來的城市經濟結構的變化。城市化引發和加重了城市貧困，社會保障缺失助長了城市貧困，而城市貧困反過來又會制約城市化的進程，并且從客觀實際上提出對建立和完善社會保障制度的要求。其中建立與城市化進程相適應的社會保障制度，毋庸置疑需要打破城鄉二元戶籍制度，打破按照社會群體分別設計社會保障制度的障礙，從而實現社會保障城鄉一體化。

2.設立適用的社會保障制度。農改居居民作為新時代新的社會群體，由于社會制度的滯后性和社會經驗的不足使得農改居居民權益保障殘缺。公共政策的主要功能在于制約社會排斥、促進社會的整合、尋求社會和諧。因此，政府應提供均等化的公共政策服務，建立符合農改居居民自身的特點的社會保障制度。

五、結語

農改居居民是我國在工業化、城市化進程中，通過改建基層組織、變換村民身份、股份化運作原有村集體資產等一系列工作，將村委會轉變為居民委員會，在向新社會轉型時期形成的特殊群體。城市化進程呼喚著建立與之相適應的社會保障制度，新中國成立后，我國政府就著手建立主要面向城市企業勞動者的社會保障制度，為城鎮企業職工提供養老、醫療、公傷、生育等方面的社會保障，并且經過不斷的改革和完善，目前已經初步構建了以社會保險、社會福利、社會救濟、社會安撫、城市居民最低生活保障為主要內容的社會保障制度體系。城鄉迥異、相互隔離的二元社會保障制度，已經難以適應工業化，城市化發展的要求。社會保障是所有社會公民的一項基本權利，他對每一位公民都是公平的，不因公民的戶籍或居住地的不同而區別對待。城市化進程的加快，意味著有大量的農業人口轉化為城市人口，即“農轉居”現象的大幅度產生，其中的一個充要條件就是為農業人口提供進入城市的社會保障制度通道。

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出，社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。正如羅爾斯所說的，正義是“社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值。基本法律與制度，不管它們如何有效和有條理，只要它們不是正義的，就必須加以改正并且廢除。”。因此，我們要構建和諧社會不僅僅是指經濟的迅速發展，更是要保證社會各階層成員的基本權利，保證他們享有大致同等的發展機會，都能夠平等地參與競爭、社會生活，都能依靠法律和制度來維護自己的合法權益，從而形成合理、和諧、融洽的人際關系。

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作者簡介：陳佳燕（1995.12—）女。民族：漢。籍貫：江蘇省宜興市 江蘇警官學院本科在讀。研究方向：民商法學。