PPP模式在我國基礎設施建設中的應用探究

摘 要：PPP模式作為公私合作的基礎設施經營管理模式，使公共部門與私營部門在建設中互利雙贏，優勢互補，因此這一融資模式在近年來得到大力推廣，廣泛應用于軌道交通、橋梁建設等多個領域中。北京地鐵4號線是PPP模式在我國成功應用的典范，以它為例分析了PPP模式的運作、融資結構，在此基礎上探究我國地方政府部門采用PPP模式的動機。我國對于PPP模式的研究尚處于探索階段，有成功也有失敗的案例，據此本文結合實踐總結我國在采用PPP模式中實現的成效以及面臨的風險，以期使PPP模式在我國基礎設施建設實踐中得到更好的應用。

關鍵詞：PPP模式 項目融資 基礎設施 成效與風險

基礎設施是為社會生產和居民生活提供公共服務的工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統，也是社會賴以生存發展的一般物質條件。基礎設施項目涵蓋的范圍非常廣泛，包括能源、運輸、水、通信、社會公共服務設施等方方面面。由于經濟的快速增長、工業活動的持續擴展以及人口壓力的逐年增加，公民對基礎設施和公用事業的需求也日益增加。一方面，政府繼續主導公共項目供給，因資金匱乏等原因導致公共產品供給不足；另一方面，私營經濟近些年的快速發展為其參與到基礎設施建設奠定了一定的物質和技術基礎。對于政府發起的項目而言，大多數屬于準經營性項目，既有公益性又有可營利性。那么如何調動社會資源投入公共基礎設施建設，實現政府主導下社會資金的廣泛參與，從而改變單純依靠財政投資的單一投融資模式，就成為一個亟待解決的現實問題。

PPP（public private partnerships）模式作為一種新型的項目融資模式，將政府、私人投資者和金融機構的優勢結合起來，既減輕了財政壓力，又提高了運營效率和服務質量，同時也能為私人投資者和相關金融機構帶來穩定的收益，因此加快PPP在我國的研究和應用具有重要的理論意義和實用價值，也成為一個發展的新趨勢。

一、PPP模式概述

1.PPP模式的內涵及特點。PPP是一種新形勢的融資模式，在我國的興起也是近幾年，應用還不是特別廣泛。它本身是一個意義非常寬泛的概念，不同的學者和機構有不同的表達。如宋波對PPP模式做出過這樣的定義：PPP模式，即公共部門與私人部門形成良好的合作伙伴關系的一種公共基礎設施項目建設模式，是20世紀90年代初在英國公共服務領域開始應用的一種政府與私營部門之間的合作方式，該模式支持政府與私營部門建立長期合作伙伴關系，以“契約約束機制”督促私營部門按政府規定的質量標準進行公共品生產。而《PPP項目管理》一書中給出這樣的概述：PPP項目融資模式是政府與私營經濟戰略合作伙伴關系式的項目融資及發展戰略，它是公共部門與社會投資者以某個項目為基礎而形成的相互合作關系的模式。通過這種合作模式，合作各方可以得到比單獨實施項目更有利的結果，由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。

盡管存在表達方式上的不一致，但普遍公認的PPP模式的特點有：公私部門的權利與義務有明確規定；PPP模式實行契約合同制；PPP產生的是一個利益共享的雙贏局面等。

2.PPP的融資結構與特征。在PPP模式中，私人企業從項目論證階段就開始參與，政府部門通過采購形式，與中標單位組成的特殊目的項目公司（Special Purpose company簡稱SPC）簽訂特許權協議。政府賦予SPC基礎設施項目的特許開發權，該項目公司負責籌資、建設與運營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，即政府向借貸機構做出承諾，將按照政府與項目公司簽訂的合同支付有關費用，協議能使項目公司比較順利地獲得金融機構的貸款。采取這種融資形式的實質是，政府通過給予民營企業長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。項目建成后，SPC通常在一定期限內擁有項目的經營權，在經營期限內，SPC以向享受公共產品服務的使用者收費的方式回收資金，經營期滿，經營權轉交給政府。

二、PPP模式在軌道交通建設運營中的成功應用：北京地鐵4號線

1.項目運作背景。軌道交通可以大幅度緩解城市主城區堵車和乘車難的問題，具有巨大的經濟和社會效益。但是地鐵投資高、成本大，會造成政府財政負擔嚴重。因此北京市于2003年10月頒布了《北京市城市基礎設施特許經營辦法》，并于12月發布《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》，這兩份文件指出，可以引入公私合營制，即PPP項目融資模式。政府可以和私人部門共同就軌道交通項目進行投資，從而大規模的吸引社會資金，在這種背景下北京地鐵四號線修葺計劃開始啟動。

2.項目融資模式概況。該軌道交通項目的建設分為兩期，一期從2005年至2009年，項目建成后，由私人運營商負責項目的日常管理與維護，期限為30年，第一階段總投資153億人民幣。北京市政府與私人部門設定的特許經營公司共同出資，政府出資70%，私人部門30%。項目第一期也將分AB兩個部分動工，A部分的投資額為107億元，大約為投資總額的70%，B部分投資額為46億元，占30%。A部分主要為土地建設工程，包括挖隧道、拆遷，鋪設軌道等。B部分的內容是機電設備資產，比如地鐵車廂、檢票系統、電力供應等，B部分主要由PPP的特許經營公司來負責。項目的特許經營公司是北京京港鐵路有限公司，它是由三個部分共同出資組建的，包括香港特區政府控股的香港地鐵有限公司；國資委控股的北京基礎設施投資有限公司；以及北京首都創業集團有限公司。

整個建設過程按照合同規定進行，合同參照《特許經營協定》，規定了建設分工，即A部分與B部分同時進行，但A部分同時負責對B部分的監督。北京地鐵四號線的整個運營定價由政府負責，即使在合同期內，政府也有權調整價格，合同期滿后，項目公司需要將所有設施不附加任何條件的轉移到北京市政府管理。

三、我國地方政府使用PPP模式的動機研究

1.具備良好的PPP項目運作環境。我國已出臺《招標投標法》、《抵押法》、《擔保法》等法律法規，它們為PPP模式穩定運行提供了優良的政策環境，并且一直推行的基礎設施BOT模式可為PPP模式提供借鑒。一方面基礎設施的PPP模式在國內外都獲得了成功的運用，另一方面有相應的法律法規，地方政府開始大膽嘗試這種新型的融資模式。

2.改善公共服務提高質量。長期以來，公共部門在提供各項公共服務中都處于主導地位，由于公共部門本身存在效率低下、缺乏激勵機制等局限性，提供的公共服務質量差、收費高、不能滿足公民的需求等問題日益嚴重。加之政府的財政壓力逐年增大，很難去提升公共服務的質量。采用PPP模式可以廣泛吸收社會資金，政府起到監管作用，實現互利雙贏，提升公共服務提供的效率和質量。

3.減輕財政負擔，降低項目建設風險。在我國市場經濟建設和發展的過程中政府的投融資已經在逐步地退出競爭性生產領域，但從經濟和社會發展的需要看，我國政府在公共事業項目投資方面的壓力仍將有增無減。所以無論是通過國債轉貸、地方政府向銀行貸款融資還是國家向國際金融機構、外國政府或國際銀團的借款等融資方式，都無法減輕政府財政壓力和負擔。在投資主體多元化的過程中，部分國有股本退出，政府將獲得巨額財政收入。

由于合作各方共同對項目運行的整個周期負責，在合作關系中是共同分擔風險和責任。同時投資主體多元化正是現代監管制度的基礎。因此當多元化實現后，將有助于建立獨立、公正、可行和高效的監管體制，降低項目建設風險。

四、PPP模式在實踐中的成效及風險分析

PPP模式在實踐中即取得了良好的成效，又存在失敗的案例，所以該模式仍然需要制度保障以及實踐檢驗，以下將具體分析實踐中其成效與風險。

1.PPP模式在實踐中取得的成效。

1.1提升項目質量，促進技術進步。PPP模式采取的是“一攬子”總承包方式，在嚴格的投標過程中，新穎、超前的設計是中標的前提，它不僅對整個項目起到推動作用，并能促進整體設計水平的提高。PPP模式中具有雄厚競爭力的企業在項目的前期就參與進來，帶來先進的經營理念、技術經驗和管理模式以及雄厚的資本，這樣無疑會給公共事業項目的運作與管理帶來勃勃生機。

1.2打破政府全權壟斷局面，使政府有可為有可不為。政府部門的特殊性質導致公共建設過于注重公平和經濟穩定而忽視效率，致使公共建設中政府職能越位和缺位，基礎設施建設盲目擴大規模而忽視了原有的基礎設施存量的使用。引入PPP模式，打破了政府部門全權壟斷的局面，給公眾更多的自由競爭與選擇的機會，使得基礎設施建設在速度、效益、規模上同經濟的快速發展相協調。

1.3增強了公共事業建設的融資能力，減輕財政負擔。由于我國地方政府還不能發行債券，一些城市為了解決公共建設的融資困難，成立了城市建設投資公司，并通過它們發行企業債券，或向商業銀行貸款，成本高，風險大。而PPP模式則是通過特許權協議以項目自身的經營收益和適當的政府扶持措施來組織融資，滿足了龐大的建設資金需求，改善了政府的財政收支狀況。

1.4拓寬了民間資本在社會經濟建設中的投資空間。可以拓寬民間資本在我國經濟建設中的投資空間，使它在我國不僅僅局限于批發、零售、貿易、餐飲業、制造、建筑等行業，而能夠在基礎產業方面打破壟斷，在除國計民生的重大經營項目外的公共事業項目，諸如電力、電信、供水、衛生設施、運輸等等方面的建設和管理中發揮作用，促使它在國內經濟發展中長期穩定地發展。

2.PPP模式在實踐中面臨的風險。PPP模式中項目的風險定義為：在PPP模式下，項目整個壽命周期內發生的，對項目的成功融資、工程建設項目目標（工期、成本和質量）的實現和項目運營可能產生干擾的不確定性影響，或可能導致項目受到損失或損害，甚至導致項目失敗的事件。馮燕結合國內外PPP案例，概括出PPP項目經常涉及到的風險，主要包括國別風險、不可抗力風險和特定項目風險三大類。

2.1成本高或成本超支問題。對于基礎設施建設而言，精確地估計資產價值是需要認真考慮的問題。比如估計交通基礎設施的價值必須要基于估計的未來現金流、未來交通需求以及運營和維護成本，由于這些都缺乏清楚的市場價格信號，即使具有豐富的經驗，準確地估計資產價值也是一件困難的事。錯誤的估計資產價值極有可能會導致成本過高或超支。不論是什么原因造成資產價值的錯誤估計，公共部門和私人部門之間的協議都必須重新協商，這會進一步加大成本。

2.2公共項目服務定價不合理。價格形成機制是PPP項目利益分配機制的核心，是PPP模式發揮作用的重要條件，沒有合理的價格形成機制，公私合作機制便無從發揮作用。我國對特許經營項目及壟斷產品定價沿用成本定價輔以價格聽證，由于成本屬于企業的微觀信息，政府管制者不可能全面熟知企業成本。成本類型非對稱信息的存在使政府面臨兩難的境地，強行進行價格管制，通常會使制定的價格小于社會平均成本，影響投資者的積極性；放松管制由企業定價，企業會侵占消費者剩余，因此對公共服務的定價是面臨的一個可能風險。

2.3市場收益不足風險。項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規定原因導致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼，但是政府所承諾補貼數量沒有明確定義，項目就承擔了市場收益不足的風險。另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現了項目收益不足的風險。

五、結語

PPP模式是解決政府已經無力負責城市基礎設施項目投資建設問題的一劑良藥，近年來得到廣泛推廣。本文在界定PPP模式的內涵及特點的基礎上，指出PPP的融資結構與特征。以北京地鐵4號線為例，具體分析PPP模式在該項目上的成功運作。已具備良好的PPP項目運作環境、改善公共服務質量的迫切需求和減輕財政負擔以及降低風險是促使地方政府勇于嘗試這種新的融資模式的原因。PPP模式具有提升項目質量、促進政府融資能力、拓寬民間資本的投資空間等成效。但我們仍需要警惕PPP模式在成本、定價以及市場收益上可能面臨的風險。

參考文獻：

[1]唐祥來.公共產品供給的“第四條道路”—PPP模式研究[J].經濟經緯，2006（01）.

[2]馮燕.PPP項目融資風險識別及量化研究[D].重慶大學，2007.

[3]王松江，王敏正.PPP項目管理[M].昆明：云南科技出版社，2007.

[4] 蘆明一 .PPP項目融資在軌道交通建設中應用的案例對比研究[D].北京：中國地質大學，2014.

[5]馬君.PPP模式在我國基礎設施建設中的應用前景研究[J].寧夏社會科學， 2011（03）.

[6]王松江，王敏正.PPP項目管理[M].昆明：云南科技出版社，2007.

[7]廬有杰，廬家儀.項目風險管理[M].北京：清華大學出版社，1998.

[8]宋波，徐飛.公私合作制（PPP）研究：基于基礎設施項目建設運營過程[M].上海：上海交通大學出版社，2011.

作者簡介：曹遠展（1991.06—）女，河南許昌人。武漢大學政治與公共管理學院2014級碩士研究生，行政管理專業。研究方向：非政府組織管理，地方政府管理。