我國提高基本養老保險統籌層次的路徑探討

摘 要：近年來，實行基本養老保險全國統籌的呼聲不斷提高，但從現有綜合條件來看，該思路的理論和實踐操作都存在一定困難，因此仍然要針對提高養老保險統籌層次的路徑進行深入探討。當務之急是按照黨中央國務院多年來關于全面推進養老保險省級統籌的要求，夯實必備基礎，以促進我國養老保險統籌能力的全面和有效提高，努力構建適合我國國情的養老保險全國統籌層次體系框架。

關鍵詞：養老保險 統籌層次 省級統籌

一、引言

統籌層次，也稱統籌級次，是指統一籌集、管理和使用社會保險基金并自我平衡的單位所處的層次，通常依行政區劃界定統籌范圍，依行政層次界定統籌層次，如縣級統籌、地（市）級統籌、省級統籌、全國統籌。回顧歷史，上世紀九十年代初，圍繞提高統籌層次的路徑，即自上而下還是自下而上，發生過一場激烈的爭論，雙方博弈的結果是后一種主張占了上風，因為當時中央財力不足以承擔起以己為主的全國統籌責任，也不愿意在未明確巨額歷史欠賬各自責任基礎上大包大攬。縣對地市、地市對省，基本復制了省對中央的決策過程，由此確定了走自下而上的統籌層次發展路徑。從近三十年的實踐結果看，這條道路沒有成功。近年來由于低層次統籌結構嚴重威脅到整個養老保險制度的可持續性，所以那種不考慮具體國情，在不具備基礎條件情況下，強行推進基本養老保險全國統籌的呼聲又日益高漲起來。筆者認為，養老保險基金全國統籌必須建立在堅實的省級統籌基礎之上，即便是基本養老保險基金，在目前的混亂的統籌層次結構基礎上，強行推進全國統籌也是難以實現良好結果的，只能扭曲為發揮效果不大的調劑性作用。那種邁出一小步總比原地不動好的觀點，在方向對頭的前提下是可取的，但在方向錯誤時就有害無益了。

二、實現基本養老保險全國統籌的困境與障礙

1.理論困境。

1.1放大道德風險，損害制度公平。在縣級養老保險管理范圍內，個人可能通過提前退休或者縮小繳費基數等騙取養老保險，企業則可能利用謊報參保人或者不簽訂勞動合同等方式逃避繳納養老保險的義務。縣市級統籌范圍內，企業和個人養老保險繳納義務相同，因此可能出現企業與個人聯合逃避養老保險繳納責任的情況。實現全國統籌之后，基層政府和企業、個人之見具有保險責任上的一致性，因此，保險道德風險也可能進一步擴大，進而損害制度的公平。

1.2不利于平衡地區之間基金結余。基本養老保險調劑基金所能提供的基金結余僅限于人口流動量較大、經濟水平發展較高的北京、廣東等地區。但是由于各省份人均基金結余指標不一致、社會總體統籌基金積累狀況不明確、總體養老金收入近年不斷下滑等情況的存在，地區之間的基金結余平衡僅在短期之內有效。

1.3導致保障不足，制度門檻提高。按照養老保險全國統一繳費基數來看，實現全國養老保險統籌之后，收入高者和收入低者的繳費基數和實際工資差距較大，前者可能承擔300%的繳費基數，但是依然無法享受完全的社會保障，但是低收入者則因為實際工資水平較低，無法享受社會保障，進而造成制度覆蓋人口縮減，進而不利于社會總體公平的實現。

1.4造成權益損失，地區利益切割。加強養老保險統籌，即是為盡可能避免勞動力流轉過程中養老保險接續困難的問題，盡可能避免個人權益的損失。因為在流動人口轉移的過程中，其中有一部分社會統籌基金在原就業地滯留，與我國社會公平的要求初衷不一致。但是全國統籌的實現，無疑將地區利益更加擴大化，進而有可能造成更深程度的地區利益割據現象，養老保險權益損失問題依然存在且會不斷深化。

1.5與公共體制改革初衷相背離。基本養老保險全國統籌表明地方的養老保險管理責任全部集中到中央，且由中央負責保險金的發放和收支管理工作，進而有可能再次形成事權集中而責權不明確的情況，與我國公共體質改革過程中“事權下移”的要求不一致。同時也可能造成地方政府激勵的缺失，進而弱化省級社會保障工作的執行效果。

2.現實障礙。

2.1中央與地方事權、財權劃分不明確。中央與地方在養老保險統籌管理方面責任不明確是導致當前統籌方案無法實現的重要原因。在統籌工作過程中，養老金的運營和管理依然以縣市級為主要單位，但是地方政府則承擔了養老金收不抵支的責任，而中央財政只有在地方財政無力支付的情況下才會出面轉移財務問題。由此造成的事權與財權邊界不明確的情況，使得全國的省級統籌工作依然停留在省級調劑階段。

2.2各地費率不齊，發達地區抵制統籌層次提高。從發達地區來說，由于人口流動性大、經濟發展水平較高等，存在一定的資金結余。如果進行基本養老保險全國統籌，地方政府原有以社保基金為主的財政資金顯然會轉移到中央財政控制之下，地方的發展水平會受到影響。且由于全國各地費率不統一，實行統一的養老金支付標準有可能出現中西部養老金收入高于工作收入的現象，進而影響發達地區人員工作的積極性。

2.3養老保險個人賬戶虧空責任未明確。我國養老保險實行“統賬結合”籌資模式的過程中，由于某些老年人和中年人并未繳納社會養老金，且對社會養老金的貢獻基本轉化為政府收入，是作為國有資產外化形式存在的。因此，事實上，國家養老基金長期承擔著一些隱性的債務成本，進而也導致養老保險統籌工作實現之后，有可能出現個人賬戶空賬的問題，但是針對這一問題的相關責任，地方政府以及中央尚未明確。

三、當務之急是推進養老保險基金“省級統籌、一步到位”

提高養老保險統籌層次的正確路徑，從既符合我國基本國情，能充分發揮共濟性作用，又與現行財政體制相適應的客觀要求看，應該選擇走直接從省級統籌起步的路子。第一，該路徑符合我國基本國情。我國雖然各地區經濟發展很不平衡，但各省區內的差距遠遠小于與外省區的差距。第二，該路徑能在當前條件下較為充分地發揮共濟作用。我國一個省的面積往往相當于歐洲幾個國家，發揮共濟性作用的空間很大。第三，該路徑可以較大程度上與現行的分稅制財政體制相適應，避免逐層提高統籌層次遇到的阻力，減少不必要的環節。第四，該路徑可以妥善處理資金兜底難題。在省級地方政府已盡職盡責基礎上，中央財政通過規范化的轉移支付渠道對財力不足的省份給予有力支持也就順理成章，規避了費時費力的討價還價。第五，在省級統籌基礎上，可以較為容易地制定全國統一的社會保險關系轉續辦法，這也是選擇該路徑的現實客觀需要。

四、幾點思考

1.在“省級統籌、一步到位”的具體實施過程中也許會遇到許多困難，但這些困難遠比另外兩條路徑遇到的困難要少，解決起來也相對容易。我國社會保險統籌層次過低問題的形成原因主要是囿于歷史的局限性選擇了自下而上、逐步提高的失誤路徑，最有效的對策就是當機立斷，調整原有思路，選擇從省級統籌直接起步的路徑，這樣才能較為迅速地從根本上解決統籌層次過低這一難題。

2.統籌基礎過低是現行養老保險制度的重大缺陷之一，但當前解決基本養老金不可持續難題的最關鍵環節還不是基本養老保險全國統籌。還有更基礎、更重要的缺陷必須盡快著手彌補和解決，例如養老保險的籌資模式問題。在實踐已充分證明“統賬結合”籌資模式不成功之際，我們應從部分積累籌資機制方向加大研究力度，借鑒加拿大CPP模式的成功經驗，積極探索帶資金池的現收現付籌資模式。只有選定適合中國國情的籌資模式，提高統籌層次等問題才有可能迎刃而解。

五、結語

面對提高養老保險統籌層次過程中的各類問題，中央和地方需要明確基本的事權和財權劃分責任，當前首要的任務是推進“省級統籌、一步到位”工作，同時加快養老保險籌資模式等關鍵環節的改革，增強整個社會對養老保險制度可持續性的信任程度，實現養老保險基金的有效運營，彌補收支缺口，促進養老保險制度的健康發展。

參考文獻：

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