以PPP模式建設海綿城市的相關問題及對策研究

【摘要】海綿城市建設是一項政府為了確保公共利益、優化提高公共服務水平而進行防洪水、保供水、促節水的宏偉工程，是涉及水生態、水資源、水環境、水安全、水文化的惠民工程，是打造城市宜居環境、提高居民生活品質的一項公共建設服務，屬于政府應該提供的公共產品和服務的范圍。PPP模式能提高財政資金公共服務供給績效水平。本文對海綿城市建設發展的背景進行研究，探究PPP模式在海綿城建設領域的應用及存在的問題，尋求政府與社會資金融合的新途徑，提出了發展海綿城市建設PPP模式應用的對策及建議，為海綿城市建設選用PPP模式提供了有益的思路。

【關鍵詞】海綿城市；PPP模式；融資模式；問題；對策

1、海綿城市建設投融資現狀與趨勢

海綿城市建設綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，涉及河道整治、管網建設、雨水收集利用、污水處理等內容，建設投資較大，建設成本大概為1.6億至1.8億元/km2，以試點城市要求不少于15km2計算，每個海綿城市建設投資至少在24億元以上，海綿城市的建設每年將拉動超過1.5萬億左右的投資，約占每年基礎設施領域投資的10%。國家明確提出到2020年，城市建成區20%以上的面積達到要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到要求，市場總空間在5.8萬億-8.8萬億，未來投資空間巨大。財政部2014年年底發布的《關于開展中央財政持海綿城市建設試點工作的通知》，具體補助數額按城市規模分檔確定。以首批試點城市安徽池州為例，未來3年內共安排海綿城市試點項目117個，總投資211.62億元。按照上述中央財政補貼標準，不難看出地方建設海綿城市仍存在資金缺口。

1.1 國內海綿城市投融資整體形勢

建設海綿城市將對現有的地下管網進行大體量改造，而市政道路主要參與海綿城市“滲”的環節建設，透水鋪裝技術則是實現關鍵所在，對材料要求較高。通常此類項目建設投資大、周期長、風險多，僅依靠地方政府力量較難推進，加之中央財政補助力度有限，從現實需求角度，PPP模式應被鼓勵推廣運用。在我國生態文明建設的大背景下，住建部《住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》中將建設海綿城市作為“十三五”重要任務之一，并鼓勵政府和社會資本以合作模式（PPP模式）參與海綿城市建設。采用PPP模式建設海綿城市項目，可以提高財政資金的供給績效，在制度安排和資金投放上保證海綿城市建設的可持續性和穩定性。PPP模式可以充分結合政府的控制力、影響力與社會資本的靈活性、創新性、風險抵抗能力等。

1.2 北京海綿城市建設發展情況

北京市水問題特點可歸結為洪澇大、資源少、環境差、亞健康，北京一場特大暴雨可以占到全年總降雨量的1/3，形成嚴重的洪澇災害，而在極短的時間大量洪水出境對極度缺水的北京而言也是一種浪費。通過海綿城市，結合南水北調工程對本地地下水的替代和回補，用海綿蓄水來實現“蓄、滲、滯、凈、排、用”，從中長期來看，北京的水環境可以得到明顯改善。北京作為全國第二批海綿城市國家試點城市，正在開展全市的海綿城市專項規劃的編制工作，結合北京城市副中心的總體規劃建設平原海綿城市，結合延慶冬奧會、世園會建設建設山前海綿城市，結合綠色基礎設施和生態空港城的要求建設新機場海綿基礎設施。在全市新建重點功能區、市交通委的“十三五”道路建設與改造計劃以及各區停車場改造計劃中，全部增加了“海綿”內容，這些道路、廣場將為城市吸水、儲水出力。此外，全市新舊小區、老舊小區改造和棚戶區改造中，也將建設雨水控制利用設施，并將進行重點考核。

2、PPP模式建設海綿城市投融資問題

海綿城市的公益性決定政府負有一定支出責任，當前建設面臨國內經濟下行壓力GDP增速降低、地方政府縮減財政開支，以及土地經濟轉型等宏觀經濟形勢，中央財政補助有限，政府仍需大量資金推動海綿城市建設，如何籌集資金成為建設海綿工程的首要問題。發揮市場配置資源決定性作用和政府調控引導作用，積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等模式，吸引更多的社會資本廣泛參與海綿城市建設，是海綿城市投融資有待探索和解決的重要問題。

2.1 海綿城市建設融資渠道窄

由于海綿城市建設投入較大，在PPP模式下，大多數海綿城市項目主要依靠運營期間政府付費實現項目投資的回報，PPP在一定程度上解決了海綿城市建設的融資難題。但此前實踐中，大多數海綿城市PPP項目主要靠銀行貸款的方式進行，項目融資成本偏高且受金融政策影響波動較大。。相比發達國家項目融資采取的信托資金、產業基金、資產證券化、保險業資金池等多種渠道，我國基礎設施和社會公共事業項目融資手段較為有限。

2.2 海綿城市建設回報機制不明朗

海綿城市項目基本以非經營性為主，缺乏直接收益，雖然通過捆綁部分經營性項目可以獲取一定的收入，但遠不足以涵蓋成本。海綿城市應用PPP模式要必須要解決的關鍵是收益模式問題。海綿城市項目公益性強，且國內尚未建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前不具備“使用者付費”的條件，因此政府“購買服務”仍然是主要付費方式，新的收益模式和增長點仍有待探索。PPP模式的核心特征是“風險共擔、利益共享”。從社會資本角度，項目必須有財務清償能力和盈利能力，而項目回報難是社會資本目前對海綿城市建設比較顧慮的問題和風險。

2.3 海綿城市子項目眾多導致績效考核較為復雜

政府購買服務模式下，海綿城市PPP項目的績效考核是政府付費的主要依據。從實踐經驗看，績效考核目標的可行性、風險構成及其分擔、責任邊界等仍有待考證。目前海綿城市PPP項目的策劃與績效考核體系尚存在一些問題，如績效考核方案難以達到，績效考核與建設內容不對應，對未來實現績效存在的風險缺乏清晰的認知和明確的責任分擔機制，考核方式簡單等。一些項目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市PPP項目包，以末端河道水質、水量評估海綿城市實施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP項目的其他匯水片區對河道水質、水量的影響。現有徑流污染目標的考核方式主要依靠監測結果來進行評定，忽視了雨水系統及其設施的復雜性、降雨的隨機性及季節變化等因素的影響，會降低考核結果的合理性。目前掌握的多個海綿城市PPP項目的邊界條件和系統關系，已經清晰的表明未來的績效考核將面臨較大風險和問題，這給政府和企業按照績效考核付費埋下了隱患。海綿城市項目子項目眾多，每一個子項目都會存在不同的問題，這使得政府對PPP項目的績效考核變得相當復雜，如果缺乏有效途徑對考核結果采取合理的獎懲措施，無法保質保量完成海綿城市建設。

3、為更好應用PPP模式建設海綿城市的對策與建議

3.1 擴寬海綿城市建設的融資渠道

海綿城市建設面臨資金需求量大、回報機制不明、多頭管理等，單靠政府一肩挑擔明顯力所不逮，應以市場化方式調動更加廣泛的社會資源來推進海綿城市建設。對于社會資本而言，海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態環境等不具有盈利性，由此產生收益上的不確定性。吸引企業和社會資本參與需要模式創新，應鼓勵創新海綿城市建設的項目融資渠道，降低項目的融資成本，公司債券、產業基金、資產證券化等融資方式在海綿城市建設投融資方面的應用。對于項目公司財務狀況良好，符合條件的，可以選擇發行公司債券的形式融資；對于部分海綿城市建設項目具有可預期的資金收益的項目，采取資產證券化的方式獲得項目融資；部分海綿城市建設的方案設計上，對于符合條件的，可以設置政府引導基金或民間產業基金的投融資結構，在降低融資成本的同時，放開民間資金進入海面城市建設項目的通道。允許基金管理公司、技術企業、政府部門、夾層金融機構進入項目的投融資環節，通過結構化設計，使得基金在此過程中既保證了各參與主體的經濟效益的實現，也為建設海綿城市發揮各自的作用。此外，如果在城市開發建設之前就落實規劃，在用地、規劃、施工等審批環節中要求開發商落實好源頭滲、滯、蓄等工程措施，把人居環境做好，政府可以減少投資，同時可以帶動土地的升值。

3.2 合理設計PPP模式中的回報機制

PPP項目基本收入由使用者付費、政府購買服務及財政補貼三部分構成。由于海綿城市為社會帶來的益處包括減少建設費用、補充地下水、減少污染、地產升值、增加就業等，存在明顯的外部性。通常隨城市道路的建設通過政府購買服務方式進行。可經營性項目包括水廠管網系統、地上的生態公園及生態停車場等，可通過提供新增水資源供給量、門票、停車收益等自主經營項目，采用使用者付費機制獲得收益。一些項目不具備使用者付費的條件，但能夠有效提升其周邊土地價值，生態修復工程及濕地再造、水系的雨水利用功能景觀建設等，政府可給予項目公司周邊土地的優先開發使用權，或者通過土地出讓金來補償民間資本，與社會資本共享土地增值收益。此外，項目公司在海綿城市的建設中也會對母公司的主營業務產生積極影響，帶來隱形收益。據收益估算，低影響雨水開發的總經濟收益約為33元/m3，還不包括無法衡量的外部性收益，總體來看，海綿城市收益相對可觀。海綿城市PPP投融資模式鏈如圖1所示。

在海綿城市PPP項目中，政府方可以與社會資本方約定：當政府方與符合條件的社會資本方共同出資成立項目公司后，由社會資本方參與項目的施工建設，社會資本方可以額外獲得施工利潤。在這種情況下，需要在政府采購環節，注重采購社會資本方的融資實力、施工能力以及對項目運營管理能力，保障項目在保質保量的基礎上完成后，社會資本方的運營管理也能符合要求。政府方需采用融資和施工一體化招標，社會資本除與政府指定出資代表合資設立項目公司外，還為項目公司提供施工總承包服務。

針對涉及公共利益項目的回報，單純通過政府付費的方式會加重政府財政支出的負擔。實踐中，可采取“海綿城市項目包”的形式，將若干項目進行打包招標采購。應通過識別不同項目的邊界條件、產出要求、收益來源篩選項目組合。對于同建設工程聯系相對密切、運營維護條件相似的項目，以及將有一定收益來源的污水處理、垃圾處理等項目與沒有收益來源的公益項目打包在一起，綜合設計管理，可以減輕政府付費壓力，提高項目產出之間的配合協調，綜合提升項目的總體經濟效益。此外，在傳統回報方式不理想的情況下，可探索PPP項目的溢價回收權將其作為社會資本方的回報方式。政府可采用特許經營的模式，將建設責任連同項目溢價部分或全部經營、支配權一并授予社會資本方，由社會資本進行市場運作，這樣可以充分挖掘項目的潛在價值，提高回收效率，減輕政府財政壓力。

3.3 制定有效的績效考核體系

作為PPP項目服務的購買者，政府部門將制定明確、易計量、可監測的考核指標，根據企業完成情況進行付費。海綿城市PPP項目的績效考核體系是保障項目成功的核心要素，也是最難以制定的內容，必須根據項目特點以及水系統綜合方案“量身定制”。合理的績效考核體系應充分考慮流域和項目邊界的劃分，海綿城市整體建設項目的拆分和打包等，并根據水環境提升的長期性影響綜合考慮運營期與試運營期的時間、達標難度、主要考核指標、監測點等績效考核體系。針對開發部門積極性差的情況，需建立相關獎懲機制來保障相關技術導則、規范的落地，督促項目建設。北京出臺的《雨水控制與利用工程設計規范》（DB11/685—2013），規定每1000m2硬化面積配建規模不小于30m3的雨水調蓄設施，相關技術規范的出臺一定程度上保障了低影響開發雨水系統的落地，但還需輔以合理的費用激勵或獎懲機制來實施。德國對收集回用雨水的住戶，給予1500歐元/年的補助，借鑒國外政策在我國也可針對水資源短缺地區適度征收雨水排放費，同時利用征收的資金建立專項基金，補貼實施雨水回用的開發商和業主。

海綿城市年徑流總量控制率的目標最終要分解到各個地塊中，因此可針對各地塊的控制指標來制定獎懲機制，如以達到控制目標為合格，低于目標要對開發商進行處罰并責令整改，高于控制目標一定程度可依據建設費用給予補貼。兩個或多個地塊間聯合調控排放的可依據控制總量相互協調排放費用，探索雨水排放權交易，進而實現市場化運營。

4、總結

海綿城市的建設涉及工程復雜，資金需要極大，采用PPP模式對于海綿城市的建設與后期的運營管理是當下較為優先的選擇。PPP模式能夠解決海綿城市建設的資金問題。PPP模式下由項目公司負責融資，大量民間資本注入項目，解決了項目啟動資金的問題。從政府財政的角度來看，針對海綿城市建設需要大量資金的前提下，PPP模式緩解了政府集中投資的壓力。通過合理涉及回報機制，提高回報效益，減輕政府財政壓力。海綿城市PPP模式下合理的績效考核體系應充分考慮流域邊界劃分、項目的拆分和打包等，并根據水環境提升的長期性影響綜合考慮運營期與試運營期的時間、達標難度、主要考核指標、監測點等績效考核體系。此外，PPP模式下的海綿城市后期運營維護工作有著更為優質的保障。政府方通過設置合理的項目運營維護考核機制，在項目公司運營維護達標或超標的情況下，按約定付費并給與適當的獎勵。在項目公司運營維護不達標的情況下，扣減相關付費或是取消其運營維護資格，按照違約情況處理。在相關海綿城市績效考核政策文件的指導下，進一步細化、合理化項目的考核機制，這種獎懲考核的機制能夠有效調動以社會資本方為主的項目公司的活力，激發項目公司對項目的妥善、高效的管理。

在PPP模式下，海綿城市建設的整體規劃、設計、施工以及建成后的運營維護風險等由政府方與社會資本共同承擔，政府方可通過選取滿足項目建設、運營相應條件的社會資本或聯合體參與項目公司的組成，分散并降低了項目工程技術的風險。隨著項目建設融資渠道拓寬、回報機制、績效考核體系逐步明晰、法律法規和頂層設計的不斷完善，海綿城市建設中的PPP模式項目將會擁有更加廣闊的發展空間。

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