沖突治理視角下的政策過程模型

李亞 劉玲

摘 要： 本文試圖將沖突治理這一新視角引入到政策過程研究中，從而更好地理解政策制定。在回顧現有政策過程理論和沖突治理理論的基礎上，初步構建一個沖突治理視角下的政策過程模型框架。此框架包括政策過程不同階段的沖突特征、沖突的演化及沖突的行動者等要素，以及沖突過程與政策過程的互動。然后，以專車政策為例，對該模型進行了闡釋與說明。

關鍵詞： 沖突治理；政策過程；專車政策

一、引言

政策過程研究是政策科學的核心主題之一，歷經數十年的研究，已經取得了豐碩的成果，涌現了不少相關的理論與模型。①然而，我們看到，從沖突視角來解釋和理解公共政策的研究是缺失的。

西方學者關于政策過程理論的研究成果可分為階段分析論框架、系統論分析框架、制度主義分析框架、行為主義分析框架。②近年來，學界一方面持續關注政策過程經典理論的拓展和案例研究，另一方面，也提出了一些新理論，如集體學習框架（The Collective Learning Framework）、博弈生態學框架（Ecology of Games Framework）等。③

關于中國的政策過程也有不少研究。西方學者對中國政策過程的研究，可先后分為精英研究、派系研究及官僚組織研究，這些研究一定程度上解釋了早期的中國政策過程。④本世紀初以來，國內學者更加關注政策過程理論的本土化，提出了一些新見解。例如，王紹光結合中國議程設置現實將中國政策議程設置分為六種模式；⑤陳玲通過對中國1980-2000年間集成電路產業政策的研究，提出“制度-社會”雙層政策過程理論；⑥王紹光、樊鵬基于對中國新醫改政策的考察提出了“開門”與“磨合”的共識型決策模式等。⑦

在政策科學和政策過程理論發展的同時，關于沖突、沖突解決、沖突治理的研究在另一軌道上展開。學者們對沖突產生的原因、沖突的類型、沖突可能引起的社會后果、應對沖突的可供選擇的方式等進行了深入研究。⑧1970年代后期以來，公共沖突解決、沖突轉化等研究興起，⑨沖突治理的理論和實踐加速發展。

社會沖突是考察公共政策及其變遷的一個有意義的維度。現有的相關研究包括兩個方面。一些受行為主義影響的研究者以政策系統中的個體或團體為研究對象，以“利益”和“壓力”為主線進行研究，關注政策過程中個體或團體的權力結構與利益沖突。比如，根據多元主義理論的解釋，公共決策是利益集團相互競爭的結果；而按照團體模型的解釋，公共政策是眾多團體間相互斗爭的產物。這些理論關注利益集團因利益的沖突而相互間競爭，進而影響政策結果。近年來影響很大的倡導聯盟框架其實遵循的也是這一路徑。⑩

另一個方面是關于政策議程的研究，一些學者將沖突視作政策議程設定的影響因素。例如，科布和艾爾德認為影響社會問題進入公共政策議程的因素包括內外部因素，其中內部因素就包括沖突；多源流分析模型分析問題源流時提到一些重大事件或危機事件經常能夠導致政策制定者對某個問題的關注；{11}觸發機制理論認為如果有一些與問題有關的嚴重事件發生，就有利于問題更快地進入政策議程，{12}等等。

上述研究不同程度上考察了沖突和政策的關聯，但并非深入、系統地從沖突或沖突治理視角探索政策過程。即便是理論精致的倡導聯盟框架，關注的也主要是信念、“聯盟”以及它們與政策變遷之間的關系，而非沖突和沖突治理如何塑造了政策過程。至于議程設置影響因素的研究，突出了沖突對于社會問題進入政府議程的重要作用，但沒有涉及沖突與政策過程其他環節的相互作用。

本文認為，公共沖突的發展演變會引起政治體系的反應，從而推動政策的啟動、論辯、形成和執行。目前看，以沖突治理的視角來理解政策過程的相關研究還不充分，本文試圖在這一方向上做出努力：將圍繞某個政策所發生的沖突視為研究政策過程的切入點，并力圖分析與揭示沖突演進與政策過程發展間的關聯與作用機制。

接下來，本文將構建一個沖突治理視角下的政策過程模型框架，然后以專車政策為例對框架進行初步闡釋，最后討論下一步的工作方向。

二、基于沖突治理視角的政策過程模型框架

在討論基于沖突治理視角的政策過程模型框架之前，首先分別界定本文所說的政策過程和沖突。政策過程有廣義和狹義之分。廣義的政策過程可指將政策問題提上議程、形成方案、做出決定、執行政策、評估、修正或終結等一系列政策循環周期的總和。本文的政策過程采用狹義的界定，主要指從政策議程至政策制定和執行這一核心過程。

當事各方之間感知到利益或價值分歧，并有采取對抗措施的意愿或行動，這樣的局面就是沖突。{13}關于沖突的階段劃分，有多種提法。在前人研究的基礎上，本文將沖突的發展演進簡化為四階段，包括：緊張關系、沖突顯現、沖突升級、沖突僵持/沖突解決。沖突得到全部或部分解決后，新的矛盾可能產生，進入一個新的沖突循環。

沖突在社會空間中產生、發展。一般而言，社會沖突的當事方是有著不同利益或價值訴求的群體，他們在追求各自目標的過程中產生沖突。沖突發展到一定程度后帶來不適、緊張，沖擊既有的社會秩序，從而很可能會引發主動或被動的干預。公共沖突的干預者，可以是社會組織，但多數時候是承擔社會治理職能的政府部門。

政策則醞釀于政策空間中。在一個現代社會，政策空間很難是完全封閉的，政策制定者通過和利益群體代表/代言人的互動來醞釀政策。這種互動當然程度不一，有時參與較具實質性，來自群體的訴求能被整合到出臺的政策中，有時參與更多地具有形式意義，政策制定者對各方意見只是“聽聽而已”。在很多情況下，政策制定系統直接或間接地感受到沖突的壓力，從而將相關的政策提上議程。政策出臺后，將對沖突的處置有規范性的指導價值。沖突當事方和干預者不再一事一議，而是不得不遵循新的政策精神來處理沖突。

沖突和政策的關聯，可透過社會空間與政策空間的互動來反映（見圖1）。至于社會空間中的沖突對政策空間中的政策制定產生多大的影響，有三個關鍵變量：沖突耐受閥、政治系統的參與程度以及行動者的策略和行為。

社會沖突無處不在，未必都會引發政府的干預；即便政府干預，也未必引發政策系統的反應。沖突耐受閥決定了政策系統對社會沖突的敏感程度。沖突耐受閥越低，一個政策系統對沖突的容忍程度越低，其對沖突做出的反應就越迅速，沖突越可能在其發展的早期階段觸發政策議程。

利益群體參與政策制定的程度、行動者（即公共沖突涉及的直接當事方/相關利益群體）的策略和行為是另外兩個重要的影響因素，它們與沖突耐受閥三者之間有復雜的聯動效應。根據三個變量的組合，我們可以初步做出如下假設。

若存在正式有效的參與渠道，且政策系統對沖突的耐受閥較高，基于理性，行動者將選擇正式渠道參與政策，而較少地致力于以沖突表達訴求，選擇主動將沖突升級從而引發政策制定者關注的可能性會降低。

若缺乏正式有效的參與渠道，且政策系統對沖突的耐受閥較低，行動者傾向于以沖突作為利益表達的策略，沖突將較快地升級，因為行動者試圖使沖突烈度超越政策制定者的忍受閥值，給政策制定者施加壓力，進而“迫使”政策制定者做出對己方有利的政策安排。

若缺乏正式有效的參與渠道，且政策系統對沖突容忍程度較高，行動者的策略與行為將表現出復雜性，很可能出現分化：有些行動者試圖使沖突升級，促使政策系統做出反應，而另一些行動者則可能對具有普遍指導意義的政策出臺不抱希望，專注于在沖突個案中獲得有利于自己的解決。

政策過程與沖突過程的互動如圖2所示。政策議程受媒體議程、公眾議程的影響，同時沖突的發展也起著決定性的作用。在前述的三個關鍵變量的作用下，沖突可能在不同發展階段影響到政策議程：若沖突耐受閥低或者行動者（沖突當事方）有參與渠道，在沖突發展的早期階段——沖突剛開始顯現，相關問題就觸發了政策議程；若條件不具備，可能在沖突顯著升級后，才能喚起政策制定者的關注。

政策議程啟動后，各方常常要進行復雜的、多輪的、持續較長時間的政策博弈。政策系統中的博弈一般與社會空間中的沖突升級與沖突僵局交互作用。行動者通過“場外”的沖突升級與僵持來試圖影響政策空間中的政策博弈，而各方的政策博弈導致政策不能及時出臺，有可能導致社會空間中的沖突升級或僵局。

政策的出臺意味著新的、權威性的沖突處置規范的產生，對沖突當事方和干預者的行為也將產生重要影響，沖突的處置將以新的政策為依據。如果政策有效，沖突可望得到較好的解決，反之，則可能無濟于事，或引發新的沖突、進入新的沖突循環。

三、 沖突治理視角下的專車政策制定

下面我們以網絡約租汽車（以下簡稱“專車”）政策制定為例，考察沖突過程和政策過程的互動，初步評估沖突治理視角下政策過程模型的解釋力。

1.專車發展及專車政策相關背景

在“互聯網+”和共享經濟的浪潮下，我國涌現了大量依托于互聯網平臺的新經濟形態。專車正是“互聯網+出行”的新生事物。“專車”的官方定義為“網絡預約出租汽車”，是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務。{14}

2012年國內開始出現打車軟件，提供傳統出租車打車預約服務。2014年2月優步（Uber）進軍中國，通過招募社會車輛加入平臺，帶來了與以往不同的“輕資產”專車模式。2014年8月滴滴打車宣布在北京和上海推出專車業務。之后短短幾個月，各種互聯網專車業務風生水起，一時間，滴滴專車、一號專車、優步專車、易到用車在國內大中城市流行起來。各專車業務雖發展迅速，但其一推出就陷入了爭議漩渦，屢屢遭出租車司機抵制，甚至在多地被叫停，被當地政府定性為“黑車”。為規范專車的運行，交通運輸部于2015年10月10 日公布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》和《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，并通過各種渠道征求公眾意見。2016年3月，住房城鄉建設部和公安部聯合廢止了《城市出租汽車管理辦法》，這一舉動被各界普遍解讀為為專車新政掃除障礙。2016年各地有關的出租車與專車的沖突還在持續，但媒體報道及公眾關注度持續減弱。2016年7月28日，交通運輸部聯合公安部等七個部門公布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》以及《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，新政策將于2016年11月1日起實施。

2.專車發展中的沖突與政策反應

我們對專車政策案例的研究主要通過收集新聞報道、分析相關文件資料以及深入訪談的方法進行。訪談的相關人員包括：曾在相關政府部門工作過的某專車運營商的政策研究員，為出租車司機發聲的某微信公眾號負責人與運營人員，非常熟悉專車政策制定過程的某知名媒體的交通政策記者，以及數位出租車司機、專車司機。

通過綜合新聞報道及已有的訪談資料，筆者對圍繞專車發生的沖突進行了梳理與分析（見表1）。表中加引號的句子均來源于訪談。

通過表2我們可以看出，沖突發展演變確與政策過程有緊密的關聯，一些關鍵的事件呈交叉演進的態勢。從訪談中獲得的信息表明，2015年初，主要的政策制定者——交通運輸部——已經清晰地感受到沖突的沖擊，此時要求出臺規范、明確執法標準的呼聲開始在體制內出現。在此案例中，政策制定者對沖突是比較敏感的，沖突剛開始顯現，政策實際上就被提上議事日程——新政開始調研。政策制定過程中，實際上保持了較強的開放性，相關各方都有正式的渠道參與意見表達。在行動者方面，由于具有地域分割性的行業特點，各地的出租車一方基本上是分散行動，很難說有統一的、事先謀算的策略，但實際上多地都采取了將沖突持續升級的行為方式，希望通過群體性事件對本地政府（沖突干預者）和上級政府（中央部委的政策制定者）施加壓力；而在專車平臺一方，更多地希望控制沖突，并積極向政策制定者陳情，希望政策向有利于己方的方向發展。

從2015年4月的專車新政形成初稿，到2015年10月征求意見，再到2016年7月底的正式出臺，政策制定經過了漫長的博弈，其中立法的思路和方向發生了較大的變化。這其中有沖突各方、相關部委、乃至國務院領導各種意見、力量的相互作用，此處我們不再展開。政策博弈期間，沖突實際上也是處于僵持狀態，各地圍繞專車的沖突仍此起彼伏，但總體上并未進一步升級，各方在苦苦等待政策的出臺，這也給政策制定施加了壓力。

截止本文定稿之時，新的政策還未開始執行，其效果還有待評估。中央出臺的專車新政只是給出了指導性的框架方案，為地方政府保留了一些自由裁量權，地方政府的政策實施細節還在擬議中。從媒體報道看，地方上關于專車總量控制和價格管制的政策思路又有引發新一輪爭議之勢。

綜合以上分析，我們認為至少在專車政策過程中，從沖突治理的視角考察政策過程是初步可行的。

四、 進一步的討論

如何理解沖突、沖突的演變與政策制定的相互影響，本文就此構建了一個初步的框架，期望能夠增進和豐富學界對政策過程的理解。我們的研究當然存在很多不足。一方面，該分析框架還比較粗略，相關核心概念、變量間的界定與關系闡釋還不很明晰，一些假設需要更多的檢驗；另一方面，就專車案例來說，受制于訪談的有限以及專車政策仍在推進過程中，更多的政策過程細節還有待挖掘，還需要大量豐富的資料來支撐相關分析。

此外需要看到，專車問題本身具有一定的特殊性：利益相關方、沖突當事方是動態的而非固定不變的，沖突方甚至可以相互轉化，今天的出租車司機，明天可能搖身一變成為專車司機，一些地方政府在管制專車的同時，也試圖推進官辦或半官辦的專車平臺。這些都進一步導致了案例分析的復雜性。

展望未來，沖突治理視角下的政策過程模型還有較大的發展空間。今后可能的工作包括：進一步完善框架結構與假設，明晰并驗證相關假設，并注重與已有理論模型的聯系；另外，需要大量豐富嚴謹的實證研究，進一步收集更多的案例，以便將理論模型與實際的政策過程有機地聯系起來，從而對框架進行修正與完善。

注釋：

① [美]保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）編，彭宗超，鐘開斌等譯：《政策過程理論》，生活·讀書·新知三聯書店， 2004年。Petridou E， Theories of the policy process： contemporary scholarship and future directions. Policy studies journal， vol.42，no.s1（2014），pp.S12-S32.

② 陳玲：《制度、精英與共識：尋求中國政策過程的解釋框架》，清華大學出版社，2011年，第11頁至21頁。

③ 對新理論的詳細了解可參考Nowlin M C，Theories of the policy process： State of the research and emerging trends.Policy Studies Journal， vol.39，no.s1（2011），pp.41-60.Schlager E， Weible C M. New theories of the policy process. Policy Studies Journal， vol.41，no.3（2013），pp.389-396.以及Petridou E， Theories of the policy process： contemporary scholarship and future directions. Policy studies journal， vol.42，no.s1（2014），pp.S12-S32.

④ 薛瀾，陳玲：《中國公共政策過程的研究：西方學者的視角及其啟示》，《中國行政管理》2005年第7期。

⑤ 王紹光：《中國公共政策議程設置的模式》，《中國社會科學》2006年第5期。

⑥ 陳玲：《制度、精英與共識：尋求中國政策過程的解釋框架》，清華大學出版社，2011年。

⑦ 王紹光，樊鵬著：《中國式共識型決策 “開門”與“磨合”》，中國人民大學出版社，2013年。

⑧ 例如：[美]狄恩·普魯特，[美]金盛熙著，王凡妹譯：《社會沖突--升級、僵局及解決（第3版）》，人民郵電出版社，2013年。羅大文：《社會沖突研究綜述》，《前沿》，2011年第16期。

⑨ 李亞：《創造性地解決公共沖突》，人民出版社，2015年，第191頁至198頁。

⑩ 保羅·A·薩巴蒂爾，漢克·C·簡金斯-史密斯：《支持聯盟框架：一項評價》，[美]保羅·A·薩巴蒂爾編，彭宗超，鐘開斌等譯：《政策過程理論》，生活·讀書·新知三聯書店，2004年，第150至221頁。

{11} 尼古拉斯·扎哈里爾迪斯：《模糊性、時間與多源流分析》，[美]保羅·A·薩巴蒂爾編，彭宗超，鐘開斌等譯：《政策過程理論》，生活·讀書·新知三聯書店，2004年，第92至122頁。

{12} 劉偉：《政策議程研究的代表理論及其評析》，《湖北社會科學》，2011年第10期。

{13} 李婷婷，李亞：《中國公共沖突解決研究述評》，《中國行政管理》，2015年第2期。

{14}中國交通運輸部：《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zcfgs/201607/t20160728_2068633.html，2016-07-28/2016-09-01.

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