政府與社會資本合作（PPP）模式的思考

張朋非

【摘要】隨著PPP項目規?；l展、加速落地，執行過程中也出現了立法不明確、稅收政策不完善、社會資本方和地方政府積極性有限等問題。本文通過分析PPP模式出現的問題，分別從國家立法、政府推進、社會資本方參與、銀行支持等角度提出了政策建議。

【關鍵詞】投資融資 PPP 商業銀行

政府和社會資本合作（PPP）模式作為轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要舉措，以及促進大眾創業萬眾創新、增加公共產品公共服務的“雙引擎”，越來越受到各級政府、各類參與方的高度重視。隨著PPP項目加速落地，PPP模式對基建投資的拉動作用將越來越明顯，與此同時規?；l展過程中也出現一些新的問題。

一、PPP模式方興未艾

目前，財政部、發改委PPP項目庫規模分別達到12萬億元和4.2萬億元。此前財政部已公布兩批示范項目，金額分別為1800億元、6589億元，目前正聯合20個部委開展第三批PPP示范項目評審工作，總投資金額預計將進一步增長到1萬億元。

全國PPP綜合信息平臺項目庫顯示，7月末全國PPP綜合信息平臺入庫項目10170個，總投資金額超過12萬億元。進入執行階段的示范項目數量也呈增多趨勢，在2016年1月、3月、6月底各時點的比例分別為28%、32%、45%。支持PPP項目發展相關政策的效果不斷顯現，年初的項目簽約率、開工率雙底局面大有所改觀。

隨著PPP逐步推廣落地，地方PPP項目需求不斷加大，未來幾年PPP進入集中釋放期，據測算地方財政所能承受的PPP項目約在20萬億以上，市場空間巨大。

二、PPP項目推進尚有一定障礙

自2013年底推進PPP改革以來，財政部已初步建立了“法律+政策+指引合同標準”三位一體的制度體系，并將PPP應用領域擴大到包括能源、交通、市政等在內的19個領域。但截止7月底項目庫中已落地的投資額僅1萬億元，落地率不足10%。究其原因主要有以下幾個方面：

（一）PPP立法需進一步明確

PPP領域立法的各部委意見沖突一直存在，主要集中于PPP和特許經營的定義和范圍、項目操作的流程和主管部門、項目合同性質和爭議解決，以及社會資本的選擇等方面，而上述領域正是PPP項目落地的關鍵因素。而在實際操作過程中，PPP模式與招標投標法、政府采購法、土地管理法、行政訴訟法、仲裁法、合同法、擔保法、預算法等都有摩擦，存在法律上的模糊地帶。

（二）稅收支持政策有待進一步完善和落實

PPP模式涉及所得稅、增值稅、耕地占用稅、土地使用稅、契稅等多個方面，但缺乏系統、專門的稅收支持政策，存在稅收優惠力度不足、地方政府對稅收優惠執行不到位、稅收政策與其他政策工具協調、配合程度不夠等情況。

（三）社會資本參與積極性受限

一是中標難?，F階段PPP領域多為投資金額大、回報周期長的基礎設施類項目，最有競爭優勢的是實力雄厚、資信良好的央企和地方國企，生命周期較短、要求短期回報的民營企業很難參與。從全國看，上市公司、國企PPP項目中標率為90%，非上市民營企業很難中標，特別是一些回報較高的優質項目。二是融資難。PPP項目自身一般沒有可供抵押的土地或房產，往往需要社會資本方提供額外的抵押擔保進行融資。一些項目在中標后，因社會資本方在出資、擔保等方面的問題而徘徊不前，導致項目融資困難、開工率不高。

（四）各地政府對PPP的認識和推進態度不一

從PPP項目入庫情況看，各地政府對PPP需求迫切，各地政府也在逐步建立一些由政府主導推進的PPP發展基金，但是從有效促成PPP項目落地角度分析，政府方對PPP模式的推動還有待深化。具體表現為對PPP在改善民生、拉動經濟的功能認識不足，推進PPP模式的決心不夠堅定，對推進PPP模式的專業技能、項目談判能力有待進一步提高，部門間的協調推進效率尚待提升，政府的履約能力還有待市場檢驗。

三、推進PPP模式發展的對策

推廣PPP模式作為新一輪改革中體制創新的重要內容，能夠激發社會資本公的活力，有效提高政府投資效率。為進一步發揮PPP促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的作用，提出如下建議。

（一）完善PPP模式立法和政策支持

一是加快PPP領域立法進展，明確的立法有利于協調好發改和財政的分歧，避免政出多門，并通過頂層設計協調法條沖突，避免實操中灰色地帶風險，同時給社會資本以穩定的預期和強烈信心。二是進一步完善PPP稅收優惠政策，對涉及資產轉讓移交、虧損彌補、化解存量債務等方面的PPP項目完善稅收政策，并予以一定的稅收優惠。三是加強政策宣傳，引導政府方、社會資本方、項目公司熟練掌握、靈活運用各類政策，發揮PPP模式在節能節水、養老醫療等民生領域的撬動效應。

（二）提高地方政府執行力

PPP模式對我國行業主管部門的專業素質和管理體制都提出了更高的要求。各級政府部門應充分認識PPP的體制機制優勢，強化履約責任，在源頭上把準PPP模式發展的大方向，避免單純為了解決資金壓力而引進PPP；加強內部的協同合作，理順行政流程，提高執行效率和實際操作能力；公開公正選擇社會資本，定期公開財政承受能力指標，及時、充分披露PPP項目情況、監管信息等，提高社會資本參與的積極性。

（三）強化社會資本方核心能力建設

PPP模式涉及項目運作權流程，需要較高的運作能力，從而對社會資本方也提出了更高要求。一是加強自身技術建設，并通過技術整合，發展和提升核心專業技術，增加項目中標機率、運營效率；二是加大專業人才的培養與引進，提高對項目的策劃能力、資源整合能力、專業運作能力；三是強化協同合作，通過多方組成聯合體模式，發揮各自的資源、資質優勢，分散、降低經營風險，共同合作、共享收益，提高項目整體質量和各方效益。

（四）加強金融支持力度

PPP模式的發展為商業銀行提供了新的業務機遇，商業銀行特別是大型國有商業銀行也以其充足的信貸資源、成熟的風險評估和調查體系、豐富的項目評估審批運作經驗，為PPP項目提供了有力支持。未來，商業銀行一方面應加強項目融資、并購貸款、銀團貸款、理財資管業務、投行咨詢等金融服務在PPP領域的具體應用，滿足PPP項目的個性化特點，另一方面還要積極創新。例如探索PPP項目資產證券化業務，用表外資金購買PPP資產證券化產品，利用PPP項目的安全性、長期性等特點，調節銀行理財產品或資管計劃的風險和久期，還可參與PPP項目資產證券化的設計產品和承銷。