財政沉淀資金的特點及盤活對策研究

【摘要】要盤活財政沉淀資金，首先應弄清楚財政資金沉淀的特點，然后才能制定出恰當的對策。本文在分析目前我國財政資金沉淀特點的基礎上，重點研究了盤活財政資金沉淀的對策。

【關鍵詞】資金沉淀 特點 對策

目前我國財政資金存在大量沉淀閑置。沉淀閑置的財政資金，猶如死水，不能發揮其效益，只有周轉流動，才能如灌溉之水滋潤萬物。因此，厘清財政資金沉淀的特點，采取盤活沉淀資金的恰當措施是非常有必要的。

一、財政沉淀資金的特點分析

財政資金沉淀，通常是指在財政資金收入支出過程中，由于尚未安排預算，或者已經安排預算，部分財政資金本應按照預算支出使用但沒有使用或沒有完全使用，從而未能形成實際支出，仍然閑置在賬戶里的現象。從現實的情況看，目前我國財政資金沉淀有以下幾個特點：其一，沉淀資金的存在形式多樣。目前我國財政沉淀資金主要包括結轉結余資金、預算周轉金、預算穩定調節基金、償債準備金等。留存必要的預算周轉金、預算穩定調節基金和償債準備金是應當的，但是，留存大量的結轉結余資金，必然造成資金效益損失，是不合適的。形成大量沉淀結轉結余資金的原因既有制度原因，也有人為原因。制度原因主要在于預算管理制度不完善，如預算編制缺乏準確性、科學性和長期性；再如預算批復和下達不夠及時。人為原因如部分領導干部懶政怠政、不作為、慢作為。其二，沉淀資金積淀多處。從有關數據可以看出，我國目前的財政沉淀資金主要積淀三個地方：國庫、財政專戶和預算單位。沉淀多處的主要原因在于我國國庫集中收付制度改革不徹底。一方面，財政部門既在人民銀行開立賬戶，又在商業銀行開立賬戶，多個賬戶不可避免會造成資金沉淀；另一方面，支付是由代理商業銀行集中支付，這種方式下憑證傳遞環節增多，造成了資金沉淀多處。其三，沉淀資金的金額較大。根據審計署，2015年6月發布的《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，至2014年底，抽查的22個中央部門有沉淀資金1495.08億元，18個省本級財政有沉淀資金1.19萬億元。又從近期國務院大督查情況來看，截至2015年11月底，中央財政收回沉淀資金155億元，地方各級財政收回沉淀資金3503億元。2016年5月，國家審計署發布了2016年第一季度的國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計公告。公告顯示，由于缺乏統籌盤活，總計有97億元的財政資金長期“趴在賬上睡大覺”，其中，有94.28億元專項資金未及時安排使用發揮效益，1.41億元專項資金統籌后仍未及時使用，形成“二次沉淀”。其四，沉淀資金統籌難度大。盤活沉淀的財政資金，增加資金有效供給，對于穩增長、惠民生具有重要意義。但是，統籌“沉睡”的財政資金存在以下兩方面的障礙：一是利益障礙。由于財政資金分配、管理和使用中普遍存在小、散、亂問題，如某農林水專項，這個專項在分配時中央層級就有9個部門在管，而在這9個部門又分散到下屬的50個司局，這50個司局又分散到下屬的114個處，從分配渠道看非常分散。統籌時勢必影響各個部門或司局或各處室的利益，自然增大了統籌的難度；二是制度障礙。以扶貧資金為例，涉及扶貧資金分配使用的具體制度規定未及時修改完善，特別是相關部門“專款專用”、“打醬油的錢不能買醋”等規定依然在執行，地方政府很難突破這些規定進行有效整合統籌。

二、盤活財政沉淀資金的對策建議

既要采取措施盤活歷史沉淀的財政資金，又要防范財政資金新的沉淀，才能最大限度地發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。既要治標，更要采取策略治本。為此，針對前文所述財政資金沉淀的特點，筆者以為應該從以下幾個方面進行應對：

第一，深化財政體制改革，逐步建立財權與事權相匹配的財政體制。理順中央與地方的事權財權關系，切實推行政府權力清單、責任清單制度，啟動事權和支出責任劃分改革。事權決定財權的大小，只有在事權劃分的基礎上，才能夠確定合意的各級政府財權，也才能在確定各級政府財權框架的基礎上，根據財力獲取效率確定各級政府的自有財力和轉移支付規模。這樣，政府間財政關系才能夠理順，才能夠減少中央財政及中央各部門各部門財政資金沉淀過多，才能夠減少部分地方政府財政資金沉淀過多而部分地方政府財力入不敷出的矛盾；此外，還需要明確界定政府各部門的職能與預算分配權，消除預算分配中的多頭管理和重復管理；還需要進一步完善轉移支付制度，進一步清理整合規范中央專項轉移支付，化解專項資金沉淀過多的問題。

第二，進一步完善預算管理制度和國庫集中收付制度，提高制度的約束力度。應當重塑預算編制程序，確保預算明細性、科學性和長期性。要求每筆支出預算必須明確表述目的和用途；在進一步細化年度預算編制基礎上，逐步編制三年滾動預算，確保預算安排與中期規劃、年度計劃相銜接；進一步優化預算的批復和下達流程，尤其是要優化項目審批流程，清理整合審批事項，明確審批辦結時限，提高審批效率，減少時滯；提高預算單位的預算法制意識，建立預算執行的獎懲約束機制，將財政資金績效評審與預算編制掛鉤，作為考核地方政府與部門財政管理水平的重要內容，實行獎勵與問責制度；嚴格執行審計問責制度，杜絕“牛皮鮮”問題。國庫集中收付制度應當明確以國庫單一賬戶為核心，所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，嚴控財政部門在商業銀行開立賬戶，所有財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到最終收款人，改變通過代理商業銀行完成集中支付的模式，將所有非部門預算單位的財政專項資金支出，也納入國庫集中支付管理。

第三，嚴格執行問責機制，嚴懲部分領導干部懶政怠政、不作為、慢作為行為。2015年9月，針對財政資金沉淀、項目拖延、土地閑置、棚戶區改造遲緩等方面的懶政怠政不作為等典型問題，24個省（區、市）依法依規對249人進行了問責，給予黨紀政紀處分。其中地廳級41人、縣處級139人。筆者相信，只要嚴格執行問責條例，加大懲處力度，必然會減少懶政怠政、不作為、慢作為行為，從而減少財政資金沉淀。

第四，修訂資金管理制度并獎懲結合，破除沉淀資金統籌障礙。2015年6月國務院印發了《推進財政資金統籌使用方案的通知》。通知要求繼續盤活財政沉淀資金，加強財政專戶資金管理，健全完善管理制度，切實堵塞管理漏洞，形成科學規范的財政資金管理機制。對于沉淀資金的統籌整合，建議從政策上權威、規劃上銜接、制度上修訂、整合上規范、獎懲上分明、審計上跟進等方面做好落實，堅決查處以“打醬油的錢不能買醋”等為借口拒絕資金統籌整合等行為，破除沉淀資金統籌的利益障礙和制度障礙。

參考文獻

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作者簡介：黃紹軍（1972-），男，漢族，四川仁壽人，畢業于西南財經大學（任職于四川行政學院經濟學教研部），研究方向：財政金融學。