編制政府財務報告助推政府會計改革

吳翊

摘要：隨著我國經濟環(huán)境的變化和財政管理體制改革的不斷深入，我國政府預算會計體系已不能滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展的需要，因此政府會計改革已成為我國會計改革的重點。編制政府綜合財務報告則是政府會計改革的重要組成部分。

關鍵詞：政府財務報告 政府決算報告 政府財務報表

一、我國政府會計改革的必要性及改革的主要內容

（一）我國政府會計改革的必要性

我國目前的會計體系由企業(yè)會計和政府會計組成，企業(yè)會計主要是核算和監(jiān)督企業(yè)資金來源、運用、成本和費用，以及企業(yè)經營所得和財務成果，據以分析得失、改善經營管理，提高經濟效益的一種會計體系；政府會計是指用于確認、計量、記錄和報告政府受公眾的委托管理國家公共事務和國家資源、國有資產的情況，報告政府公共財務資源管理的業(yè)績及履行受托責任情況的專門會計。我國企業(yè)會計經過一系列改革，已基本實現了與國際會計準則的趨同；政府會計在1998年進行了一次重大改革，形成了以財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計制度在內的以收付實現制為基礎的政府預算會計制度。隨著我國經濟環(huán)境的變化和財政管理體制改革的不斷深入，我國政府預算會計體系已不能滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展的需要，因此政府會計改革已成為我國會計改革的重點。

（二）我國政府會計改革的主要內容

我國政府會計改革的主要內容有：建立健全政府會計法律法規(guī)、制定統(tǒng)一的政府會計準則、編制政府綜合財務報告、編制地方政府債務報告、修訂完善政府預算會計制度、推進行政事業(yè)單位財務制度改革、全面清理核實政府資產負債項目、建立政府會計信息系統(tǒng)。

二、我國政府財務報告制度改革情況

以收付實現制為基礎的決算報告制度主要反映政府年度預算執(zhí)行情況的結果，不能全面、準確地反映政府資產負債和成本費用，不利于管控政府的債務風險。2013年黨的十八屆三中全會提出建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。2014年12月發(fā)布的《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》明確了建立政府綜合財務報告制度的重要意義、指導思想、總體目標和基本原則、主要任務、具體內容、配套措施、實施步驟和組織保障。2015年12月財政部發(fā)布了《政府財務報告編制辦法（試行）》《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》，這標志著我國政府財務報告編制工作進入操作起步階段。

三、政府財務報告與政府決算報告的區(qū)別

2015年11月頒布的《政府會計準則——基本準則》規(guī)定，政府會計由預算會計和財務會計兩個系統(tǒng)構成，預算會計實行收付實現制，財務會計實行權責發(fā)生制，采用雙系統(tǒng)、雙基礎原則。根據《基本準則》的要求，政府會計主體將同時編制政府財務報告和政府決算報告。但是政府財務報告和政府決算報告反映的側重點不同。

政府決算報告以收付實現制會計核算為基礎，財政部門編制本級政府財政總決算報告，各部門編制本部門決算報告。

政府財務報告制度規(guī)定，財政部門編制政府綜合財務報告，主要以權責發(fā)生制為基礎，側重反映政府整體資產負債狀況和收入費用情況；各部門編制部門財務報告，側重反映本部門資產負債狀況和收入費用情況。

政府財務報告與政府決算報告反映的側重點雖然各有不同，但是兩者互為補充、有機銜接，兩套報告體系并行，可以形成科學、完整的政府財政財務信息報告體系。

四、政府財務報告的內容

《政府財務報告編制辦法（試行）》（財庫[2015]212號）規(guī)定，政府財務報告以權責發(fā)生制為基礎編制，包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。

政府部門財務報告由政府部門編制，主要反映本部門財務狀況、運行情況等，包括會計報表、報表附注、財務分析等。會計報表主要包括資產負債表、收入費用表以及當期盈余與預算結余差異表、凈資產差異表。

政府綜合財務報告由政府財政部門編制，包括會計報表、報表附注、財政經濟分析、政府財政財務管理情況等。會計報表主要包括資產負債表、收入費用表及當期盈余與預算結余差異表。

五、政府財務報表的編制方法

（一）政府部門會計報表的編制方法

政府部門會計報表編制分為兩個階段：（1）編制單位會計報表。根據權責發(fā)生制原則，對單位會計賬簿相關數據進行調整，編制單位會計報表。調整事項還應當編制調整分錄。（2）編制合并會計報表。上級單位除編制本單位會計報表外，應對所屬單位之間發(fā)生的經濟業(yè)務或事項進行抵銷，編制合并會計報表。抵銷事項還應當編制抵銷分錄。

（二）政府綜合會計報表的編制方法

政府綜合會計報表屬于合并會計報表，在匯總本級政府各部門財務報表、財政總預算會計報表、農業(yè)綜合開發(fā)資金會計報表、土地儲備資金財務報表、物資儲備資金會計報表等被合并主體報表基礎上，采用抵銷、調整等方法合并編制形成。其中，抵銷是對本級政府各部門之間、政府財政與部門之間的經濟業(yè)務或事項進行抵銷；調整是指按照權責發(fā)生制原則將被合并主體報表中的收入和支出，調整為應歸屬于當期的收入和費用。

六、政府財務報告編制中面臨的問題

（一）部分采用權責發(fā)生制，影響了政府財務報告數據的真實性、準確性

現階段由于我國政府會計還只是部分采用權責發(fā)生制進行核算，根據財政部的規(guī)定在編制政府財務報告時，應根據權責發(fā)生制原則對有關數據進行調整、抵銷，據以編制政府財務報告。這就要求財務人員對單位的全年業(yè)務進行逐項分析，編制調整、抵銷分錄。這項工作不僅工作量大、容易造成錯漏，業(yè)務處理還比較復雜，從而影響到政府財務會計報告的真實性、完整性和準確性。

（二）會計基礎工作的質量影響財務報告數據的真實性

政府綜合財務報告的編制主體是行政事業(yè)單位。一直以來受單位財務人員素質以及其他因素的影響，很多行政事業(yè)單位的會計基礎工作還不規(guī)范。例如單位與單位之間、單位與財政部門之間對往來賬不進行核實；大多數政府公共基礎設施不入賬；對固定資產不計提折舊、固定資產不進行盤點導致固定資產賬實不符；雙分錄科目記賬不完整等。會計基礎工作不規(guī)范將導致政府綜合財務報告失真。

（三）行政事業(yè)單位財務人員業(yè)務素質普遍較低

受編制規(guī)模限制、業(yè)務復雜等多種因素的影響，行政事業(yè)單位財務人員與企業(yè)財務人員相比，行政事業(yè)單位財務人員業(yè)務素質普遍較低，此外部分財務人員在業(yè)務學習中存在著惰性，不了解政府財務報告的編制方法，從而影響到政府財務報告制度改革的進程。

（四）我國政府綜合財務報告沒有對外公開

試編的政府綜合財務報告只是在財政系統(tǒng)內部進行使用，沒有對外全面公開，社會公眾不能獲取政府財務信息并進行監(jiān)督；此外政府財務報告數據的真實性和完整性現階段還不需要進行審計，不能確保數據的真實性，將不能有效提高政府資金的使用效率，對資金進行有效管理。

七、規(guī)范推進政府財務報告編制的建議

（一）建立完善的以權責發(fā)生制為基礎的政府會計制度體系

近年來政府會計改革明確了行政事業(yè)單位核算的內容，兼顧了預算管理和財務管理，部分經濟業(yè)務引入權責發(fā)生制。根據新發(fā)布的政府財務報告編制辦法，在編制以權責發(fā)生制為基礎的政府財務報告時，應將有關業(yè)務通過編制調整、抵銷分錄的方法調整為按權責發(fā)生制進行核算。調整抵銷涉及到大量數據的轉換及合并，業(yè)務處理復雜，工作量大，容易出現錯誤，對財務人員的專業(yè)能力有較高的要求，因此應當盡快建立相關會計制度，將權責發(fā)生制逐步引入政府會計核算，規(guī)范資產、負債、收入、費用等會計要素的計量和確認標準，真實地反映政府財務狀況，據以直接根據會計賬簿編制政府財務報告。

（二）進一步加強行政事業(yè)單位會計基礎工作規(guī)范化建設

行政事業(yè)單位應當按照《會計基礎工作規(guī)范》的要求進一步做好單位會計基礎工作，按《會計法》的要求配備符合條件的會計人員，定期與相關單位核對往來款項，清查固定資產，根據行政事業(yè)單位會計制度要求進行會計核算。此外要建立健全單位內部會計制度，保證單位會計工作有序進行，為提高政府財務報告的信息質量打下堅實的基礎。

（三）加強政府會計人才隊伍建設

政府綜合財務報告與政府決算報告相比，具有涵蓋范圍廣、會計處理復雜的特點，對會計人員的業(yè)務能力提出了較高的要求，培養(yǎng)熟悉財政財務管理、通曉政府財務會計的人才，是順利推進權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革的必備條件和重要保障。

（四）建設政府會計信息管理系統(tǒng)

會計信息化可以提高會計工作效率，可以有效匯總、分析財務數據，為決策提供依據，在會計改革、會計管理及日常會計核算中發(fā)揮著重要的作用。在推進政府財務報告制度改革中，同樣要加快政府財務報告信息系統(tǒng)的開發(fā)和應用，建立切實有效的信息應用與分析方法體系，提高報告編制工作效率，確保政府財務報告數據的真實、可靠。

（五）及時總結試編經驗，確保政府財務報告編制工作全面展開

以權責發(fā)生制為基礎編制的政府財務報告業(yè)務處理相對復雜，因此在試編過程中要及時發(fā)現問題，及時總結經驗并查找原因，完善政府財務報告編制方法，全面加快推動政府財務報告編制工作的開展。

參考文獻：

政府財務報告編制辦法（試行）[S].財庫[2015]212號.