運用PPP模式治理農業面源污染的必要性探析

文|李敬鎖 丁娜 郭琦 青島農業大學

編輯|柴帆

運用PPP模式治理農業面源污染的必要性探析

文|李敬鎖 丁娜 郭琦 青島農業大學

編輯|柴帆

運用PPP模式來治理農業面源污染問題，緩解財政投入不足與農業面源污染治理資金缺口之間的矛盾，已是必然的發展趨勢。

當前，我國農業面源污染較為嚴重，2014年《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中耕地污染問題最為突出，土壤點位超標率達19.4%，約有333萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種，已成為制約農業健康發展的瓶頸約束。防治農業面源污染，是實現我國農產品質量安全的現實需要，也是實現農業可持續發展的內在要求。

PPP（Public-Private-Partnership）是一種通過“公私合作”提供公共產品和服務的管理模式，其本質是公私合作、利益共享和風險共擔（賈康、孫潔，2014）。目前，國際上PPP的運用范圍幾乎已拓展到所有領域，在農業面源污染治理方面有許多成功的案例。而PPP在我國還處于起步階段，2013年才開始在在全國范圍內推行。當前我國的PPP項目多集中在基礎設施建設領域，在環境污染防治方面也有應用，但主要集中在像垃圾處理、污水處理等這種有固定收益且收益較高的項目上，而對于收益較小的農業面源污染治理項目應用的還很少，而且在其社會認識上也存在著一定的偏差。因此，分析運用PPP模式治理農業面源污染的必要性具有較強的現實意義。

解決市場失靈問題

農業面源污染的負外部性，使得污染者為農業面源污染活動所承擔的成本小于社會為此活動承擔的成本；農業面源污染防治的正外部性，使得污染者通過防治污染活動所得到的收益小于該活動所產生的社會收益。正是由于私人成本和收益與社會成本和收益之間的這種差距，導致了農業污染者追求自身利益最大化的面源污染行為，從而產生了農業面源污染治理的市場失靈。因此，農業面源污染治理不能完全由市場來解決，政府應起主導作用，擔負起其治理重任。

緩解政府財政壓力

農業面源污染治理難度大、成本高，是國內外高度共識的一個問題。如，僅治理耕地中重金屬污染這一項指標，即使采用成本最低的植物修復法來治理，其每公頃的成本也高達30萬元，全國范圍內的修復總額將高達6萬億元（藍虹，2014）。何況我國耕地受到多種污染，其綜合治理成本要遠高于其中某一項指標的治理。面對龐大的資金需求，在經濟新常態、財政緊運行的情況下，僅依靠政府資本還難以有效解決這一問題。再加上，2014年國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確剝離了融資平臺公司政府融資的職能。因此，在這種情況下，運用PPP模式來治理農業面源污染問題，緩解財政投入不足與農業面源污染治理資金缺口之間的矛盾，已是必然的發展趨勢。

提高污染治理效率

由于政府公共部門的特殊地位，使其更關注農業面源污染治理的公共利益性，而缺乏提高治理效率的內在動力，從而造成其努力水平的低效。而私營部門是以追求利潤最大化為目的的，這就使得其更為關注農業面源污染治理的投資和運營效率，而可能在其公共利益性上存有“偷工減料”的行為。因此，運用PPP模式，通過政府與社會資本聯合成立SPV公司實行共同治理，可以較好地發揮政府和社會資本的各自優勢，在保證農業面源污染治理公益性的基礎上，提高其治理效率。

降低污染治理風險

農業面源污染治理慢、周期長，在長期的治理過程中不可預見的風險也相對較多。通過PPP模式，可有效地發揮政府和社會資本抵抗風險的能力，達到把風險讓最適合的一方來承擔的目的。從我國已有的PPP項目實踐來看，一般而言，項目設計、建設、運營等方面的商業風險通常由社會資本承擔，而政策、法律和最低需求風險等由政府承擔，其他方面的風險由政府和社會資本協商共同承擔。這樣才能更好地降低農業面源污染治理過程中的各種風險，從而提高整體的治理效果。

強有力的政策支持

自2013年底以來，我國積極推廣PPP模式，出臺了一系列政策措施。2014年5月，財政部成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組，同年12月批準成立了PPP中心。2014年9月財政部出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》和2014年12月國家發改委出臺的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》兩個文件，有力地推進了PPP項目在我國的發展。2016年10月，財政部出臺的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》強調，要推進公共服務領域深化政府和社會資本合作改革工作，加大PPP推廣力度。國家《“十三五”生態環境保護規劃》明確指出，要加大對政府與社會資本合作治理環境污染的支持力度。2016年12月，國家發改委、農業部聯合出臺的《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》對引入PPP模式治理農業環境污染提出了明確要求。2017年3月，李克強總理在全國“兩會”上進一步明確強調，要繼續深化政府和社會資本的合作。上述一系列舉措，為我國PPP項目的快速健康發展提供了一個良好的政策環境。

當然，社會資本逐利的本性，使其把能否獲得預期的經濟收益作為是否參與農業面源污染治理PPP項目的重要判斷標準。因此，在實踐中，應充分考慮社會資本的這一利益訴求，建立合理的利益分享機制。科學測算相關治理方法的成本效益，是做好這一工作的重要基礎。對于營利性項目，可采用特許經營的模式，對于準營利或無營利的項目可采用政府購買服務、政府補貼的方式來推行。在合作治理的過程中，政府公共部門不能大包大攬，承擔不該承擔的風險，也不能過多的將風險轉移到私人部門。應堅持風險與收益相匹配的原則，讓承擔者有承擔風險的責任，也有控制和處置風險的權利，并保證其與風險相匹配的收益（王經綾、華龍，2014）。當前，我國正在加快推進PPP立法進程，2017年5月財政部條法司相關負責人表示，PPP條例即將進入向社會公開征求意見階段。相信，在完善的法律保障和有力的政府支持下，我國的農業面源污染治理PPP項目一定能得到健康持續發展。

（項目來源：農業部軟科學研究項目，編號：D201729）