近代公共衛生體系中的國家與社會
——以1918年鼠疫為中心的考察

姚帆

近代公共衛生體系中的國家與社會
——以1918年鼠疫為中心的考察

姚帆

1917年底，山西爆發鼠疫，這場鼠疫爆發之初，民國政府即迅速作出反應，采取多種措施應對。內務部、交通部、外交部等政府各部門分工合作，成立防疫委員會，劃分防疫區域，制定檢疫委員規則，擬定詳細的防疫計劃，建立疫情調查制度等，形成了一整套完整的防疫體系。然而，這場鼠疫最終還是迅速地擴散至全國，演變成為一場全國性的疫病。這場鼠疫最終被撲滅并不是因為政府的防治，而是源于1918年春季氣溫回升等自然因素。檢視1918年鼠疫爆發與擴散、政府防治與受挫，可以發現，在近代公共衛生防治體系的建立過程中，中央政府、地方政府以及社會各階層在其中都扮演著重要的角色，我們從中可以窺視近代中國公共衛生防治體系中國家與社會的關系。

鼠疫；民國政府；防治；擴散

1917年11月在蒙、晉等地爆發了一場肺鼠疫，疾病很快于1918年初蔓延至全國，給人們的生活造成了重大的影響，這場鼠疫在爆發之初即引起北京政府的重視，政府在第一時間作出了應急反應，采取了積極的防疫措施，然而，疫病仍然從爆發地擴散至全國形成全國性的疫病大爆發，其中的原因值得人們去探究，去深思。但目前關于1918年鼠疫的研究多集中在對山西鼠疫的研究①，主要集中探討1918年鼠疫爆發后山西閻錫山政府的防疫措施以及1918年鼠疫爆發后民國政府的防疫措施。本文主要從報刊資料中歸納分析1918年北洋政府具體的防疫措施，以及政府防疫受挫導致鼠疫迅速擴散的原因等兩個方面來探討，以了解民國政府的行政理念以及近代公共衛生事業建立的復雜與困難。

一、1917年鼠疫爆發與政府防治

“1917年11月肺鼠疫發現于內蒙古之伯子巴隆及黃河左近之山西邊境，十二月蔓延于包頭鎮與薩拉齊，趁勢直達于商業繁盛之歸化城，今年（1918）一月北地肺炎疫從京綏鐵路竄至豐鎮、大同②……進而從豐鎮、大同沿京包、正太、北寧、京漢、津浦等鐵路傳播到山東、安徽、南京等省市，構成全國范圍的疫情傳播”③。此次肺鼠疫從發現之初就引起了北京政府的重視并迅速采取了一系措施。內務部、交通部、外交部等政府各部門在疫病爆發之初即迅速作出反應，相互分工合作，共同防疫，形成了一整套完整的防疫體系。

首先，內務部召開緊急防疫會議，組織防疫委員會。 “內務部在肺鼠疫爆發當日即提出國務會議與外交、陸軍、交通各部會商辦法，由部呈請派伍連德、陳祀邦、何守仁三員為檢疫委員，一面籌劃切要辦法，并約外交、交通等部派員于星期一到部組織防疫委員會，以便分別迅速辦理防疫事項”④。并聯合交通、外交各部組織防疫委員會開會討論防疫辦法，最終 “依照 《傳染病預防條例》，以五薩等縣為實行區域，其東路豐鎮為交通要道，亦附在實行區域之內，并于殺虎口清水河等處設防疫檢查所?！雹輧葎詹吭谝甙Y爆發的初期即展開防疫工作，制定防疫應急處理措施，同時與其他政府部門相互分工配合，明確分工，積極行使政府職能，行政效率大大提高，使得疫癥在爆發初期能夠得到較好的控制。

其次，劃分防疫區域。內務部根據鼠疫最初爆發的范圍及有可能染疫的范圍，劃分了四個防疫區， “以綏遠區域內之疫地為防疫第一區，由檢疫委員全紹清會商綏遠都統辦理，察哈爾區域內之疫地為防疫第二區，由檢疫委員何守仁會商察哈爾都統暨豐鎮鎮守使辦理，山西大同北至省界南至雁門關邊墻一帶山西轄境之疫地為防疫第三區，由大同鎮道秉承山西督軍省長辦理并由本部檢疫委員陳祀邦隨時參預該區，山西省沿雁門關邊墻迆南之疫地即定為防疫第四區，由山西督軍省長督飭該省防疫局及所屬辦理正太京漢二路應辦，預防事務由各該路局督率醫官分別辦理”⑥。內務部劃分四個防疫區的目的為了將肺鼠疫控制在四區范圍之內，避免其向外擴散，進而有針對性地在四區之內開展疫病的防治工作，縮小了防疫范圍，減少了防疫困難。四區都委任有經驗、有豐富的西醫知識的專業人士如全希伯、何守仁、陳祀邦、楊醫士等充當防疫委員，并聘請外國醫士或具有西醫背景知識的人員作為隨員，四人到任后即著手展開有效的防疫辦法，在一定程度上遏制住了肺鼠疫的傳播。

第三，制定檢疫委員規則。內務部在成立了防疫委員會，劃分了防疫區域并委任防疫委員之后，就制定了詳細的檢疫委員規則，其中規定：

第一條：傳染病發生時應設檢疫委員會若干人并得設置檢疫事務所；第二條：檢疫委員應遴選醫學專門人員充任之；第三條：關于檢疫事務認為必要時得隨時增派檢疫事務員，前項檢疫事務員亦應遴選專門醫學人員充任之；

第四條：建議委員承長官之命令指揮檢疫事務員辦理檢疫預防事項并執行舟車檢疫及其他救治事項；第五條：傳染病發生時得依情形之必要令檢疫委員分區辦理檢疫事務；第六條：檢疫委員及檢疫事務所之由地方設置或廢止者應由地方行政長官報明內務部，其由內務部徑行設置或廢止者應由內務部長呈明；第七條：檢疫委員執行細則及檢疫事務所之組織由地方行政長官擬定報明內務部，但由內務部時由內務部設置，時由內務部以部令定之。⑦

上述檢疫規則中前五條規定了檢疫委員的檢疫職責，第六條、第七條則一再規定檢疫委員的權力行使范圍，力圖將檢疫委員的權力和檢疫活動控制在內務部手中，一方面表現了中央政府試圖通過其在履行政府職能的過程中加強中央的權力，構建中央政府的權威，另一方面也表現了中央政府權力不集中，對于各地方，尤其是農村地區還沒有一套有效的制度和行政機構將其牢牢納入中央政府的控制之中，因此也希望通過本次防疫來加強對地方的滲透以加強對地方的統治。總之，內務部制定檢疫規則，明確了檢疫委員的職責，使其在職責范圍內更有效地工作，在一定程度上也減少了檢疫委員與地方行政長官的沖突，使防疫工作能順利進行，提高了檢疫效率，同時，將檢疫委員的權力收歸到內務部手中，也便于內務部監督防疫工作的進行，使中央能及時了解各地方檢疫情況，制定行之有效的檢疫方法。

第四，制定詳細的防疫計劃。內務部制定了詳細的防疫計劃，具體落實到各個有疫和有可能染疫的區域，將防疫計劃落實到到各鄉村基層單位。詳細內容見表1《防疫配備簡明表》。⑧

從表1可知內務部在四大防疫區內將每一防疫區的范圍再具體詳細地劃分，然后在這些區域實行遮斷交通、設置檢驗所、隔離所的方法，這也是防疫最直接最有效的措施。其防疫區域詳細具體，各地方鄉村基層都制定了防疫方法，進一步表明中央政府試圖加強對基層的滲透和控制，也確保將各地方尤其是各偏遠的鄉村地區納入中央政府防疫體系當中，各地方重要交通及時遮斷，以避免疫癥相互傳播，更有效地實行防疫。

表1 防疫配備簡明表

第五，建立疫情調查制度。為了更好地了解各地方疫情，內務部規定： “所有關于疫癥一切詳細情形亟應隨時分別調查以資考核而便設施，茲由本部規定防疫配備表及百斯脫患者調查表二種，應發各防疫區域。逐項填列報部，其百斯脫患者調查表并應按五日一次填報，除分行外合亟附發該二種表紙各四十份，暨填寫式樣各一張，令仰該檢疫委員遵照辦理此令?！雹?/p>

疫情調查表每5日填報一次，并對醫員、監管人員、交通關系和防檢設備等幾個方面都作了填報要求，使得中央政府能更好地掌握各地防疫情況，同時也落實了防疫責任，督促和監督地方長官、醫生的防疫工作，使得地方防疫官員和防疫醫生不敢懈怠，確實落實防疫工作，疫情調查表和上文中提到的百斯脫 （肺鼠疫的病名）調查表的填報，使中央政府能夠統計鼠疫病例，建立起完整的疫情報告制度，并通過報刊及時公布每天的新增病例、疑似病例、死亡病例以及留院治療病例。 “統計是現代衛生行政的重要手段，對了解病情，有針對性地采取措施具有重要作用”。⑩也給中央加強對地方的控制提供了機會。

第六，防疫籌款。為了使防疫工作順利進行，外交部與四國銀行團商借100萬元，決定自借款之日 （1918年1月18日）起五日以內先交三分之一（合銀24萬兩），其余三分之二舊歷正月間交付。?同時，由中國銀行發行民國七年公債案預防鼠疫法?，上述兩項措施使得防疫的背后擁有資金的支持。表2是一份內務部防疫收支清單?，該 《內務部防疫委員會收支各款清單》自1918年1月9日至2月15日止。

從這份清單中可以看出內務部對于各地區的防疫工作尤其是四個防疫區域的撥款最多，四個防疫區由于有中央政府雄厚的財力支持，因而能將防疫工作順利開展。充足的資金使得各地區能購買防疫藥品，聘請外國醫士協助防疫，發放防疫人員工資等等，而這些資金無疑是對各地方防疫最有力的支持。

表2

第七，制定火車檢疫規則。肺鼠疫最主要最快的傳播方式就是火車，所以在火車上對乘客檢疫就顯得尤為重要，因此火車上行之有效的檢疫措施在一定程度上遏制了肺鼠疫的向外傳播。內務部協同交通部制定了 《火車檢疫規則》：?

第一條：沿線道路線之區域及與鐵道路線距離較近之區域，發生傳染病時行駛該區域之列車應依照本規則之規定辦理；第二條：施行火車檢疫時，檢疫委員或檢疫事務員應依照傳染病預防條例第四條第二項第三項第六項之規定辦理；第三條：檢疫委員或檢疫事務員于車中發現傳染病病人或疑似傳染病病人時疫，應即速將該病人移送于沿路線所設之傳染病院或隔離所或其他適當之處治療之；第四條：移送傳染病病人或疑似傳染病病人于傳染病院或隔離所或其他適當之處時，所需費用應由檢疫事務所或地方官酌予補助……第八條：本令施行細則由內務部、交通部會同規定，以部令行之。從上面摘錄的五條火車檢疫規則來看，政府強調各火車檢疫須按照規則和傳染病預防條例來辦，防止各鐵路在制定火車檢疫規則時偏離實際，同時還對火車上染病或疑似染病者得隔離治療補助費用，也展現了其人道主義的一面，確實從實際之處落實火車防疫，減少了火車檢疫的困難，減緩了疫病傳播的速度。

第八，整頓火車車廂衛生。火車是當時人們遠行的主要交通工具，當時的火車行駛速度較慢，因此人們出行去外地在火車上待的時間也長，加上當時火車車廂衛生條件極差，人們也沒有養成講衛生的習慣，火車上隨地吐痰扔垃圾的現象比比皆是，因而在火車這種閉塞的空間中極容易滋生細菌病毒，且據當時研究認為肺鼠疫主要是通過呼吸來傳播，火車的這種大載客量和乘車時間長，空間閉塞的特點更加速了鼠疫的傳播，因此火車車廂衛生的清潔也屬于防疫的重要環節，為此， “交通部前以各路客車最宜清潔以免有礙衛生，曾經通飭各路嚴行整頓，并飭路局醫生著用制服逐段上車考察”?，同時各鐵路局積極制定火車清潔衛生方法來阻止疫情的蔓延，例如：

一是每次列車未開之前應由看車夫役將車內地方及廁所暨一切配件擦掃干凈；二是餐車飯廳及存儲飲料食物之處暨廚房廁所等應由該公司人役勤加清掃潔凈；三是車上所售飲食應由本路衛生稽查隨時查驗，如經驗出有礙衛生囑令停售應即遵辦；四是客人隨帶行李如有阻礙車門開合及往來孔道，應由看車夫婉商搭客，妥為挪置，俾便清掃。?

除了對火車車廂清潔方面制定辦法條例外，還對負責火車車廂檢疫的醫生檢疫事項作了具體詳細的規定：

一是飯車所用牛羊肉魚水果鈣包奶油等食物均應新鮮，冰箱等器具每日需用水洗凈，侍役所穿衣每日應換一次，如有不潔查出酌罰；二是臥車房內所用之絨毛被單枕套等物均應潔凈整齊；三是頭二等所用器具均應潔凈面盆尤當清潔，看車夫每日須用擦桐油將盆之內外拭凈；四是頭二三等車之看守夫均掛銅牌以便識別，如有過失查出以下牌號呈由總醫官轉行車務處酌罰。?

津浦鐵路的這些措施可謂是將火車清潔和火車衛生各方面的因素都考慮在內了，其他線路也參照制定了相應的規則。但是津浦鐵路的火車清潔條例當中沒有規定對火車進行消毒，消毒對于防疫是一項重要的措施，這也表明了當時檢疫經驗的缺失。

除上述一系列措施外，內務部還制定了相關詳細的防疫計劃， “以各處人民對于防疫一事不免發生疑慮以致辦事人員多受阻礙，日前特撰白話布告刷印分送各省飭署張貼，以期人民知防疫為重要云”?。由于中國醫療近代化起步較晚，因而當時民眾對于現代公共衛生知識普遍缺乏了解，所以這一項措施是防疫工作開展的前提，也是最貼切民意的，它能夠更好地啟迪人民，開化教導人民對于防疫知識的了解，使人民能夠積極配合政府的防疫工作，在一定程度上掃除了防疫道路上的障礙。為了使防疫工作能更加順利地開展， “內務部還參酌成例量定條規，訂立防疫員醫撫恤條例?！?這項措施將防疫員的撫恤金制度化，能夠吸引更多人投身到防疫工作中來，減少了防疫員在防疫工作中的顧慮，提高其對于防疫工作的熱情，使防疫工作能夠順利開展。同時， “內務部派傳染病院醫官帶防疫器具及藥品多種由豐鎮到五原等處散發施治”。?為了防止肺鼠疫擴散到京師， “內務部防疫委員會江朝宗會商警廳于京師地方添設衛生警察五百名，茲聞警廳現將該項警察每區分派十名或十余名在各重要地方執行，關于公共衛生各項職務云。”21上述措施表現了中央政府各部門將防疫工作的方方面面都作了考慮，并積極投身到防疫事務當中，根據各地實際情況積極制定防疫條例和防疫辦法，對地方政府防疫工作提供支持和幫助，加強對地方防疫的監管來隨時調整防疫政策等等，中央政府對于防疫工作可謂是盡心盡力。

二、治疫受挫：1918鼠疫的擴散

在中央政府制定了如此詳細、具體的防疫計劃，劃分了如此詳細的防疫區，對各防疫委員進行了如此明確的分工，又加強了對各地方防疫區的監管，還向各地方防疫區提供了較為雄厚的資金支持的情況下，但這場首先于1917年底爆發于山西、內蒙邊境的鼠疫迅速于1918年初沿著鐵路干線蔓延至整個山西境內，最終又沿著津浦、京漢等鐵路干線迅速擴散至安徽、南京等省市，造成全國范圍內的疫情傳播。雖然此次瘟疫最終在三個月內被撲滅，但是自然因素在其中起到了相當大的作用，“因此次疫癥之起始較滿洲之疫遲一個月，而此疫癥能盛行嚴寒之時，而至暖和之季即歸消滅，此次染疫區域，往時均極寒冷，而去年至今春，天氣甚為暖和，較之南方氣候不甚差異，故此次肺疫蔓延無昔時東省之猖獗?！?2由此看來，氣候在此次鼠疫撲滅過程中居于關鍵的地位，若氣溫沒有及時回暖，這場鼠疫能否被及時撲滅就要另當別論了。下文我們就鼠疫擴散背后的原因作幾點探討。

1.受中國傳統習俗的影響

中國民間的一些傳統習俗，有些是陋俗，深深地影響著人們的生活方式， “吾國習慣，病人之癥，茍非尋常感冒，必有無數親友時來探尋，是亦為交際方法之一，不知探病一事，與病者最不相宜”。23肺鼠疫爆發之初，在政府沒有將其確定為肺鼠疫之前，鄰里、親朋好友勢必紛紛去探病，從而加速了鼠疫傳播的速度。其次，民間存在的一些落后的習俗，也加重了此次疫情的傳播，如 “自五原、薩拉齊、包頭三處發現肺疫后，歸化城內外每日死亡數十人，染疫者類多貧民小工，流離與小客棧者，該地風俗冬令死尸概不掩埋，必俟春融時，方埋葬之，故疫均堆積于大坑內，不下數百具，任犬食之，犬之肥大，實所罕見”。24對于因染疫而去世者尸體處理不外乎焚燒和深埋，這種受傳統文化影響的對尸體的處理的方式使鼠疫在爆發之初沒有得到及時的控制，疫癥因而進一步大范圍傳播，同時也進一步滋生了病菌，使疫情加重。

2.國家公共衛生體制落后

我國由于近代化的起步比較晚，近代醫療衛生發展緩慢，當時的中國主要是以中醫為主導， “中國官吏與人民對于疫癥素所輕視，且鼠疫的病癥中國向無此名，數千年以來但知傷寒時疫，醫生但知守舊，故一遇新發生之疫癥即素稱良醫者亦束手無策”25。且中醫的一整套調和陰陽、把脈、針灸等方法需要較長的時間才能顯示出效果，而鼠疫這類傳染疾病傳播速度快，傳播范圍廣，傷害力大等特點需要在很短的時間內迅速將其撲滅，所以，傳統的中醫并不能在鼠疫的預防和治療中起到多大作用。而西醫的消毒、注射疫苗等一整套方法見效快，操作簡單方便，更適宜用于用到鼠疫當中，然而，具有西醫知識背景的醫生在當時的中國很少，政府只能花高薪聘請外國醫士協助防疫，從而又加大了防疫的難度。 “且我國衛生行政尚未完全，人民衛生知識未發達，舉凡預防器械消毒藥品大都仰給予外國，設非事先規劃則拖延時日，疫氛愈漲為患愈大，設防亦愈難，而耗費亦愈巨”。26現代的防疫體制，鼠疫預防應急機制，鼠疫預防條例，鼠疫預防器械和藥品，專業的鼠疫研究人員和醫護人員都是當時的中國所缺少的，因此，在鼠疫爆發之后，政府的反應和西方國家相比就顯得有些遲滯和被動，也因此使鼠疫進一步擴散。

3.民眾的現代公共衛生觀念缺失

正如上文所說，我國素來風寒、肺癆等病癥比較多，民眾對于鼠疫難免有些陌生，而民眾對于西醫在當地的一些行為，如解剖尸體、焚燒尸體和房屋非常憤怒，這種情緒受到傳統文化和習俗的影響，中國傳統習俗有對尸體的保全，如認為人死應保留全尸和入土為安的傳統觀念的影響。這些觀念給各個地方的防疫增加了很大的困難。 “據聞豐鎮有兩人染受鼠疫斃命，伍連德醫官擬將死者尸骸解剖以觀受病之原因及其情狀，竟未得死者家屬之同意，以該處風氣閉塞，聞解剖之說，地方人民甚為驚駭，聞已有聚眾滋鬧之事，并聞伍醫官已被人毆打，擬預備回京，但政府以防疫事宜關系緊要擬改令赴歸化一帶調查防疫事宜云”。27除了民眾對于近代防疫方法的誤解所引起的恐懼外，由于當時的時代大背景，普通民眾特別是偏遠、閉塞地區生活的人民對于陌生人的突然闖入是充滿敵視和恐慌的28。更何況是在當時人民對外國人普遍敵視的情況下，各偏遠鄉村地區人民對外國人自然更加敵視，在1918年全國各地防疫過程中敵視、阻撓外國人展開防疫的事例比比皆是。 《大公報》中就多有記載，如 “天鎮縣僻居邊外 ，風氣閉塞，近自防疫事起，該處人民不免時有怨言，日前有大同教堂美國醫士赴該縣查驗疫勢，該縣人民聚眾抵抗不準入城，美醫士即用手槍還擊斃二人傷一人，人民大憤勢頗洶洶”29。這些沖突無疑使防疫工作困難重重，上文中提到的第二防疫區的伍連德醫士因 “解剖尸體引起當地民眾敵視，聚眾滋事，此后當地民眾對伍醫士恨之入骨，對其工作百般阻撓，導致伍醫士在該區無法繼續進行防疫工作，最終由內務部改派何懷德為委員，以代伍氏，始得將防疫事宜漸漸布置”30。

4.官場腐敗，中央政令不行

1918年的中華民國政治動蕩，軍閥割據， 《申報》記載， “軍人權力甚大，中央政府不敢施行嚴厲之防疫法，據最近電稱歸化全未籌議也，該處都統頑固已極，關于其惡遇美國醫士可見一斑。余與外國醫士三員自1月3日起至6日止均被軟禁，不能回京報告真相，今日之阻力與缺點較前在滿洲所經歷者尤甚。”31這一段話是伍醫士向內務部報告其一行人員在地方防疫時遭到地方官的故意刁難。地方官對于中央指派下來的防疫人員大都敵視的其中一個原因就是不希望自己的統治區被中央政府插手，地方長官都把自己當做當地的 “老大”，阻止中央的權力向地方滲透，這種官場腐敗也使得有些地方官對于防疫事務只是表面應付，內務部曾致電保定許道尹斥責其 “對于應辦防務漫不經意，平山有疫地點并未設法隔離，定縣則僅派二三巡警，并據外國醫士報告，看守疫宅之警竟將應隔離之人擅放入城趕集致增傳播”32。其次，由于防疫的需要而遮斷各地交通，也遮斷了各地方軍閥的財路，加之官場腐敗，因此各地方軍閥長官或者向上隱瞞已經出現的正在蔓延的鼠疫，或者對中央的防疫命令裝聾作啞，這種情況在山西官場尤其普遍。中央派往豐鎮的訪員就在向上匯報工作的文件中提到，“綏遠都統禁止羊毛商人往來且裝聾作啞，不承認有疫之情形。晉省官場腐敗早見于北京七日通訊，就今日電信觀其頑固可謂達于極點”33。除此之外，各地方官還不斷地致電中央要求恢復交通，地方官以 “商情困苦人心洶洶，流言甚多，不忍卒聽，惟火車早開一日始可早安一日之人心也，若再遷延恐置萬民生于死地為理由，不斷地向中央施加壓力”34。官場的腐敗也使得中央撥付到地方防疫的資金難以真正用到實處，也給地方防疫造成困難。由此可知，各地防疫人員所承受的壓力可知有多大，防疫工作有多困難，既要面對老百姓因誤解所引起的阻撓，又要應付各地方官的故意刁難，防疫進程勢必會被拖慢，疫情也必然向外擴散。綜合伍連德醫士1918年在 《大公報》上發表的講話： “余問以所遭遇之困難，伍君答第一困人民塞野毫無知識，第二困地方知事拒不承認有發生瘟疫情事，第三困軍隊權力太重多數人民心懷畏懼，加之醫無一定機關可以為諸醫士之主腦，蓋其時雖有一檢疫委員會奉令設置而會員多至三四十人，人人欲奮發有為而初不知如何著手，今茲局勢之所需者，乃一人賦有其權更有一醫學專家資其顧問足矣。”因此也大大耽誤了防疫工作的進程，錯過了防疫的黃金時期。35上述幾個方面的原因大體概括了1917年末鼠疫爆發之后擴散為全國性的大瘟疫的原因，雖然這場鼠疫最終在1918年3月底4月初被撲滅，但是從這場瘟疫擴散的原因來看，1918年的中央政府職能軟弱，政府執行力低，加之傳統的中國文化，習俗和復雜的政治背景以及醫療現代化的緩慢進程等因素可知，當時的中國無法將這場肺鼠疫在爆發之初即撲滅，擴散為全國性的鼠疫似乎是必然的，這其中其他的種種原因還值得我們去細細探究。

三、近代公共衛生體系中的國家與社會

1917—1918年的這場肺鼠疫的爆發對人民及政府都帶來了各方面的考驗，政府在鼠疫爆發后的反應及防治措施反映了北洋政府在積極履行其行政職能，并通過一系列政策法令力圖擴大其職能，以此來加強對地方政府的監督與控制，樹立中央政府的權威。北洋政府在防治鼠疫的過程中頒布了一系列法令政策，使1918年的鼠疫防治系統化。中央政府各部門之間的明確的分工與合作，提高了政府的行政效率，使現代防疫走向制度化和法制化。

此次防疫中也折射出民初的諸多社會景象。此次鼠疫防治的關鍵在于防疫制度在空間覆蓋的廣度與深度上，以民初的政治環境與社會現實而言，其防疫效果必定大打折扣。一方面，這場鼠疫源自內蒙，波及全國，其范圍極廣，客觀上加大了防治難度，而北京政府的財政狀況并不樂觀，其100萬防疫籌款尚需從四國銀行團商借可見一斑。另一方面，國家與社會也體現著制度與實踐之間的關系，鼠疫防治的制度建構基本上是完備的，然而其施行環境卻不容樂觀。當現代防疫措施與理念遇到中國基層的傳統社會，捍格抵牾也就在所難免了。傳統習俗、衛生觀念缺失等等，體現的都是傳統社會與現代國家在節奏感上的差異。近代衛生防疫系統的完全建立還是有賴于強力政權的支持與整個社會的轉變，不然是難以形成的。

實際上，傳統社會尤其是明、清兩朝，政府應對瘟疫的制度性建設付之闕如，實際指導也非常有限。近代東西方文化的交流，西方醫事制度的輸入，使 “中國數千年來哲學的醫學一變而為科學的醫學”。36北洋政府對近代西醫制度在防疫事務中的引進，使中國的防疫事業朝著科學化的方向發展，同時，也對民眾衛生觀念的轉換起到了促進作用，促使中國醫療衛生逐漸由傳統向現代轉換。但是由于受當時外部戰亂環境的影響，中央政府政令不行，造成了防疫措施難以在地方有效貫徹實施，加之北洋政府處于轉型時期，對地方基層的控制能力有限，阻礙了中央政府在地方上的行政效率，加大了防疫的困難性，造成了鼠疫的擴散。

另一方面，從1918年北洋政府在防疫過程中發生的一系列沖突中也可窺見當時處于從傳統向現代轉型的中國社會的特征。 “近代公共衛生的發展是社會變遷的產物，同時也是社會變遷的縮影，其在發展過程中呈現的特征也正是近代社會變遷的特征。”37北洋政府各部門在此次防疫事務中積極開展防疫工作，履行職能，頒布了一系列的法規政策，開啟了醫療衛生領域的 “行政化轉軌”38。 “通過公共衛生現代化行政網絡建立，國家權力就這樣逐漸向下滲透，進而促進現代國家建構的宏大目標，從而實現了國家權力在現代擴展的雙面過程。”39北洋政府在此次防疫當中的積極表現也是其為了加強對地方的滲透與控制、試圖將地方基層納入到國家統治范圍當中、積極擴張中央政府權力的表現。然而從這場鼠疫擴展的速度和規模來看，北洋政府試圖建立近代公共衛生體系的失敗，也從側面反映出近代公共衛生體系建立的困難。國家在推動公共衛生體系建立過程中無疑應當起著主導作用，地方防疫所需的資金籌集，專業人員調配，各種檢疫規則的制定與實施等都需要依靠一個強有力的中央政府的支撐。然而，這一時期的北洋政府明顯缺乏強有力的行政執行能力，尤其是對地方政府的控制上的軟弱，使其不能保障國家與社會力量的真正結合，最終導致防疫的失敗。而地方政府無疑在地方防疫中起著關鍵性的作用，中央防疫區的劃分，檢疫措施的推行最終都需要地方政府的支持與配合，從1918年這場鼠疫的擴散來分析，地方政府的不配合，無作為，甚至是對中央防疫措施的阻撓顯然是中央政府防疫受挫的一個重要原因。社會各階層的廣泛認同與參與是近代公共衛生體系和公共衛生觀念建立的根本。從1918年鼠疫擴散的主要原因中不難看出，中國的傳統生活模式對近代公共衛生體系建立的強大阻力，這些傳統習俗與生活方式制約著民眾參與到國家的防疫事務中來，使得政府在防疫過程中顯得有心無力，無法真正地在地方上推行其防疫計劃，這也是北洋政府在這場防疫戰中受挫的根本原因。當然，民眾的公共衛生觀念的教育及普及需要一個艱難且長遠的過程，政府在其中需要不斷探索，不斷地投入人力、物力、財力來推行實施，北洋政府在民眾衛生觀念普及方面的缺失，是其在地方防疫工作受挫的重要原因之一。

注釋：

① 李媛： 《鼠疫流行與社會應對——1918年晉北疫情初探》， 《滄?！?006年第5期；張照青： 《1917年—1918年鼠疫流行與民國政府的反應》， 《歷史教學》2004年第1期等。

② 《東方雜志》1918年第7號。

③ 中國醫學科學院流行病學微生物學研究所： 《中國鼠疫流行史》 （上冊）， 中國醫學科學院流行病學微生物學研究所1980年版，第235頁。

④ 《大公報》1918年1月7日。

⑤? 《大公報》1918年1月8日。

⑥ 《大公報》1918年2月4日。

⑦ 《政府公報》1918年1月16日。

⑧ 《政府公報》1918年2月3日。

⑨? 《政府公報》1918年2月10日。

⑩ 杜麗紅： 《海港檢疫全球化對華影響之研究—以1894年香港鼠疫為例》， 《中國近代史》2016年第1期。

? 《大公報》1918年1月20日。

? 《申報》1918年1月13日。

? 32 《政府公報》1918年2月20日。

? 25 《大公報》1918年1月18日。

??? 《大公報》1918年1月9日。

? 《大公報》1918年3月19日。

21 《晨鐘報》1918年3月22日。

22 23 24 30 《東方雜志》1918年第5號。

26 《申報》1918年1月10日。

27 《大公報》1918年1月13日。

28 關于這一觀點可以參考孔飛力： 《叫魂：1768年中國妖術大恐慌》，生活·讀書·新知三聯書店2012年版。

29 《大公報》1918年3月3日。

31 《申報》1918年1月17日。

33 《申報》1918年1月15日。

34 《大公報》1918年1月17日。

35 《大公報》1918年1月23日。

36 陳邦賢： 《中國醫學史》，上海書店1984年版。

37 39 吳郁琴： 《公共衛生視野下的國家政治與社會變遷——以民國時期江西省為中心》，上海師范大學2011年博士學位論文。

38 參見吳郁琴： 《公共視野下的國家與社會之沖突與整合——以民國江西公共衛生建設為考察中心》， 《江西社會科學》2012年第9期。

（責任編輯 張衛東）

K258

A

1003－854X（2017）04－0082－07

姚帆，華中師范大學中國近代史研究所，湖北武漢，430079。