陜西省水權交易模式探析

（陜西省委黨校，陜西 西安 710061）

陜西省水權交易模式探析

張倩

（陜西省委黨校，陜西 西安 710061）

水權交易是我國利用市場機制促進環保節水的方向，陜西省水權交易的基礎性工作也已經展開。雖然陜北、關中和陜南都有水權交易的需求，但三地交易的目的不同，交易方式和制度機制設計也應當有所不同。陜北以跨流域水權轉換來解決水資源不足的問題，關中以跨行業的水權交易來提高灌區的用水效率，陜南以跨區域的水權交易來建立市場化的生態補償機制，提供生態保護的長久動力。

環境經濟；水權交易；區域分析；用水效率

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推進環境污染第三方治理。”將水權交易制度確立為解決水資源短缺的市場化機制之一。自此，水權交易在我國迅速推開。2014年7月，水利部印發了《水利部關于開展水權試點工作的通知》，提出在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅和廣東7個省區開展水權試點，試點時間為2—3年，試點內容包括水資源使用權確權登記、水權交易流轉和水權制度建設。2014年11月26日，國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，國務院通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和保護；加快建立水權制度，培育和規范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求。

可以預見，水權交易將成為我國利用市場機制促進環保節水的方向，并在2—3年推廣開來。目前，除試點地區外，也有很多北方干旱缺水的地區或流域在積極嘗試水權交易制度建設，并取得了實效，例如新疆瑪納斯縣、河南新密市等。雖然陜西省并不是此次7個試點省區之一，但水資源短缺的現實和小范圍水權交易試點的經驗為陜西省水權交易制度建設提供了需求與可能。

二、陜西省水權交易需求分析

陜西省水資源總體處于緊缺狀態，可利用水資源量只占水資源總量的38%，人均水資源量還不到全國平均水平的50%，且空間分布嚴重不均。占全省經濟總量90%的陜北、關中地區水資源總量只占全省的29%，年人均水資源量分別為758m3和374m3，均低于國際上公認的年人均1000m3的最低需求線；陜南經濟總量只有全省的10%，水資源總量卻占到全省總量的71%。

陜北和關中地區被列入陜西省重點發展區域。根據2012年國務院出臺的《全國主體功能區規劃》，陜北所在的呼包鄂榆地區，將建設成為全國重要的能源和煤化工基地；關中-天水經濟區將建設成西部地區重要的經濟中心。陜北和關中既承擔著實現國家戰略資源供給的任務，同時又是全省經濟增長的重要引擎，承擔著促進區域經濟發展的重任，未來隨著經濟發展和人口城市化，對水資源的需求將會不斷擴大。因此，從客觀條件上看，陜西省發展戰略布局將繼續加劇陜西水資源的供需矛盾，這在現實上催生了對水資源的需求管理，而利用市場機制進行水權交易是需求管理制度建設的未來方向。

陜南地區雖然并不缺水，但其作為南水北調中線水源地，可以嘗試利用水權交易建立市場化的生態補償機制。

三、陜西各地水權交易模式探析

雖然各地都有對水權交易的需求，但交易的目的不同決定了交易方式和制度機制不盡相同。

1、陜北——跨流域水權轉換

陜北本就屬于水資源極度匱乏的地區，在國家戰略規劃的框架下，陜北水資源的供求矛盾更加突出。水資源供給量與產業發展需求極不匹配，實際用水需求與水資源擁有量完全不能適應。一般而言，緩解某一地區水資源供求矛盾最直接的措施就是利用工程手段從豐水地區進行跨流域調水，但陜北特殊的自然地理環境使調水成為最后一道保障，通過水權制度實現對黃河水資源的高效利用成為化解陜北水資源困局的優先選擇。

依據黃河管委會的規定，黃河分水方案分配給陜西省的年度取水量指標為38億m3，已經基本用盡；同時按照《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中有關嚴格規范取水許可審批管理的規定，陜西省不可能超指標取用黃河水，因此陜北不可能再從黃河直接取水。為解決陜北缺水的困境，一些專家、學者和陜西省水利主管部門大膽設想，提出了水量指標轉換的方案。為均衡關中和陜南水資源的空間分布，陜西省已開始實施省內南水北調引漢濟渭工程，將漢江水引至渭河流域，使渭河流域水量增加。增加的渭河水流量除了供給關中地區工業、農業生產、城市生活用水及渭河下游生態用水外，同時增加了渭河流入黃河的水量，這一增加的水量可以置換為陜北地區的黃河用水指標，增加陜北地區從黃河的取水量。因此，這一水權轉換實際上是從漢江流域調水補充渭河后使黃河水資源總量增加，把陜西省的渭河取水增量指標置換給陜北地區，以此增加陜北地區的黃河用水指標。

在現行理論和法律基礎上，如果引漢濟渭能使渭河入黃口的水量確有增加，并建立引漢濟渭水權轉換管理制度體系，保證陜西全省的黃河取水總量不增加，小于等于38億m3的限額，這一水權轉換方案是可以實現的。

2、關中——跨行業的水權交易

陜西省農業用水占全省用水總量的比重超過55%，這決定了陜西省用水結構調整的關鍵是農業用水的大幅度下降。灌區的灌溉用水又是農業用水的主體，因此灌區用水效益的提高，直接決定了農業用水的效率。陜西省的主要灌區分布在關中地區，包括關中平原有水利設施的水澆地及水田地區。因此，我們可以借鑒寧夏、內蒙古的農轉工水權交易、新疆瑪納斯縣水權改革，在關中灌區利用水權交易提高用水效率。

2003年開始，寧夏和內蒙古利用工業企業投資于灌區節水改造，將農業節約的水量指標轉讓給工業企業使用，取得了多贏的效果：在未增加黃河取水總量的前提下，為當地擬建工業項目提供了生產用水，兩地總計轉換水量約3.28億m3；拓展了水利融資渠道，使灌區節水工程建設速度加快，僅鄂爾多斯市灌區改造工程融資就超過20億；保護了農民合法用水權益，水費支出下降，鄂爾多斯農民畝均水費支出減少10.7元，使農民得到實惠。

2014年新疆瑪納斯縣推出水價、水權綜合改革，確定每畝地的用水額度為380m3，額度內每立方米0.07元，結余的水量可以在縣水權交易管理中心以每立方米0.3元的固定價格轉讓，由政府統一回購后，通過供水工程，供給工業企業和城市生活使用。由于節約用水可以獲得經濟收益，農戶自愿節水的積極性空前高漲。企業無需再通過政府行政審批、協調的方式取得取水權，可以直接通過水權交易平臺買水，十分便利。截至2015年6月，瑪納斯縣通過水權交易中心，共交易水量450萬m3，向工業轉讓了130萬m3。

寧蒙的農轉工水權交易是在政府主導下、灌區對企業“點對點”的交易形式，交易雙方完全通過政府聯結，是一種初級的市場形式，也伴隨著很高的交易成本。它適合于戶均農田規模較小，農戶數量眾多，存在有大量用水需求的工業企業的情況。瑪納斯的水權改革類似于“水銀行”的形式，交易雙方通過“水銀行”聯結，用水有富余的用戶將富余的用水指標存入其中，用水短缺的用戶通過“水銀行”向其拆借。相對于一對一的現貨交易形式，“水銀行”可以大大降低交易成本。

關中地區不僅是灌區的主要分布區，也是陜西省工業企業和城鎮人口集中分布的地區。由于城鎮工業用水效益是農業用水效益的幾十倍、上百倍，城鎮和農村、工業和農業之間水權轉換的潛在收益是十分巨大的。而且寶雞峽灌區已經形成以農民用水者協會為主要形式的灌溉模式，末級渠系組織管理機制比較完善，可以嘗試成立區域性的“水銀行”。有了“水銀行”這樣的公共交易平臺，買家和賣家不需要面對面，就能夠實現跨行政區的、甚至跨年度的水權交易。

3、陜南——生態補償機制中的水權交易

南水北調中線工程有效緩解了制約北方地區發展的嚴重缺水問題，然而，其水源地陜南地區本身經濟發展比較落后，人民生活水平相對低下，又因為水源地的生態保護需要不得不支付生態維護成本，同時放棄一些可能對水源產生污染威脅的產業和發展機會。如何平衡陜南生態保護與經濟發展的矛盾，這不僅關系到陜南的可持續發展，也關系著南水北調水源質量的長久保護機制建設。通過生態補償機制，可以有效緩解陜南生態保護與經濟發展的矛盾。

生態補償的模式主要有政府主導和市場交易兩種。目前，南水北調中線工程中應用的主要是政府主導的補償模式。中央政府以及沿線受水區的地方政府作為補償主體，通過財政轉移支付、政策傾斜、項目展開等方式對水源地進行補償。雖然取得了一定效果，但對水源地的補償資金和政策主要集中于調水工程建設造成的污染治理和生態恢復項目，還屬于還歷史“欠賬”的末端控制政策，存在補償標準偏低、補償方式不靈活、缺乏長效補償機制和協商參與機制等問題。因此，在水源地生態補償中引入市場化機制作為輔助措施十分必要，而水權交易即是一種可行的方式。

水權交易可以為水源地提供長期穩定的生態補償資金來源，從而長久地激勵水源地實施生態保護工程，同時把水源地和受水區的發展權放置在平等的地位上，有利于社會公平和諧的實現，并且激勵受水區節約用水，避免陷入“調水、浪費、再調水、再浪費”的惡性循環。但南水北調中線工程因為涉及的地區廣、利益主體眾多，單單依靠陜西省是無法實現跨省的水權交易的，必須有超越區域層面的管理機構推進才能實現。

[1] 洪小康：陜西省水資源承載能力的調查研究[J].陜西水利，2010（3）.

[2] 王亞華、田富強：對黃河水權轉換試點實踐的評價和展望[J].中國水利，2010（1）.

[3] 黃建水、殷會娟、喬鈺：引漢濟渭水權置換的管理制度創新研究[J].人民黃河，2014，36（7）.

[4] 李雪松、李婷婷：南水北調中線工程水源地市場化生態補償機制研究[J].長江流域資源與環境，2014，23（11）.

（責任編輯：劉冰冰）