奧巴馬政府科技創新政策研究

袁 永，張宏麗，李妃養

(1.廣東省科技創新監測研究中心，廣東 廣州 510033；2.廣東省技術經濟研究發展中心，廣東 廣州 510070)

奧巴馬政府科技創新政策研究

袁 永1，張宏麗2，李妃養2

(1.廣東省科技創新監測研究中心，廣東 廣州 510033；2.廣東省技術經濟研究發展中心，廣東 廣州 510070)

根據Rothwell和Zegveld等國內外學者的研究，科技創新政策工具分為供給面、需求面和環境面政策工具。本文對美國奧巴馬政府實施的供給面、需求面和環境面科技創新政策進行了深入研究，總結提出了奧巴馬政府科技創新政策的主要特點，并提出了借鑒美國經驗完善中國科技創新政策的若干對策建議。

供給面；需求面；環境面；科技創新政策；奧巴馬政府

美國奧巴馬政府分別于2009年、2011年、2015年連續發布三版《美國創新戰略》，更加強調政府對科技創新的促進作用，制定實施了一系列科技創新政策措施，有效激勵各類創新主體的創造積極性，為美國創造高質量就業崗位、保持世界科技創新領先地位和經濟持續繁榮發展提供了堅實的政策保障。本文根據科技創新政策工具框架體系，從供給面、需求面和環境面對奧巴馬政府實施的科技創新政策進行了深入研究。

1 文獻綜述

關于政府支持科技創新的政策工具，國內外學者均進行了深入研究，Charles從供求角度把創新政策分為兩類，包括創新的供給促進政策和創新的需求激勵政策[1]。Rothwell和Zegveld對科技創新政策工具的研究最具有代表性，他們根據對科技創新產生影響的層面不同，將科技創新政策工具分為供給面、需求面和環境面政策工具，其中供給面政策工具包括財政金融、人力支持、技術支持等，需求面政策工具包括政府采購、技術標準等，環境面政策工具包括公共服務、專利保護等[2]。張雅嫻等提出供給面政策工具包括人才培養、信息支持、技術支持、資金支持、公共服務等政策，需求面政策工具包括政府采購、外包、貿易管制等政策，環境面政策工具包括財稅金融、法規管制等政策[3]。趙筱媛[4]、鄧衢文[5]、黃萃[6]、李婷[7]、林敏[8]、李良成[9]等也分別對供給面、需求面和環境面政策工具進行了研究。

總體而言，國內外學者在科技創新政策工具研究方面基本取得了共識，普遍認為科技創新政策分為供給面、需求面和環境面三大類，科學的創新政策能夠有效增加創新供給、引導創新需求、優化創新環境，解決科技創新過程存在的市場失靈等問題，縮短從科技創新到市場應用的周期，提高創新績效，加速創新驅動發展過程(見圖1)。其中，供給面政策工具主要包括科技資金投入、人才培養引進、重大科技基礎設施建設、技術研發供給、成果轉化與創業孵化等方面，通過對資金、人才、基礎設施、技術等的支持直接擴大或改善技術創新相關要素的供給，推動技術創新和成果轉化；需求面政策工具主要包括政府采購、技術標準、培育領先市場等方面，通過政府對創新產品的政府采購或價格補貼，減少創新產品進入市場初期的不確定性，促進創新產品市場化與產業化；環境面政策工具主要包括知識產權、法律制度、政府服務等方面，目的在于營造有利于創新創業的良好環境。

圖1 科技創新政策分類及其作用創新驅動發展過程示意圖

2 奧巴馬政府供給面科技創新政策

奧巴馬政府出臺了加大研發投入、培養引進創新人才、建設重大科技基礎設施、構建全美制造業創新網絡、加強基礎研究、強化前沿技術布局、推動科技成果轉化與創業服務等政策組合，不斷豐富創新資源投入，強化技術供給，著力解決科技創新存在的創新資源投入不足、研究開發動力不足以及科技成果轉化難等問題。

2.1 科技創新資金投入政策

一是持續增加聯邦政府研發支出。2017財年美國聯邦政府研發經費預算總投入為1520億美元，比2016財年預算增加60億美元，增長幅度為4.1%，占聯邦政府預算總支出的3.7%(見表1)。二是以稅收政策激勵企業研發投入。奧巴馬政府積極推動“企業研究與實驗稅收抵免”政策永久化，同時簡化抵免程序并將優惠增加20%，目前該稅收優惠政策已延期 13 次。美國國家科學委員會發布的《Science and Engineering Indicators 2016》顯示，2013年美國全社會研發支出為4560億美元，占GDP的比重為2.72%，占全球研發支出總額的27%，排名第一，仍居世界領先地位。

表1 美國2013—2017財年聯邦政府研發支出預算

資料來源：BUDGETOF THE U.S.GOVERNMENT，2013—2017，http://www.whitehouse.gov/.

2.2 人才培養引進政策

一是大力實施STEM(Science、Technology、Engineering、Maths)教育計劃。奧巴馬政府把培養下一代的科技理工素養作為立國之本，2009年以來相繼實施STEM教育計劃、“為創新而教”和“尊重項目”，培養STEM精英教師，擴大STEM受教群體，鼓勵學生探索科學、技術、工程和數學領域。二是積極推動高等教育大眾化。推進實施聯邦佩爾助學金計劃，助學金總額由180億美元擴大到300億美元，單筆最高值由4731美元升到5500美元，且從2013年開始單筆最高值將隨消費者價格指數增加而增加[10]。2015年3月，奧巴馬簽署《學生援助權利法案》，保障每位學生有權利獲得高質量、可負擔的高等教育[11]。三是多方面支持高技能人才培訓。奧巴馬政府積極發揮社區大學在培養高技能人才中的作用，推進“社區學院合作稅收抵免計劃”,與企業簽訂高技能專業人才培養協議。四是推動移民法案改革吸引留住優秀人才。2013年，推出移民改革法案，免除特殊人才、杰出教授等高層次人才的綠卡配額限制，為在美國創業的外國企業家設立“創業簽證”，增加在美國大學獲得STEM領域碩士學位的移民申請名額，美國公司可通過“向STEM類的畢業生提供培訓”的方式讓留學畢業生在美繼續工作29個月。

2.3 制造創新網絡和重大科技設施建設政策

一是構建美國制造創新網絡。2012年3月，奧巴馬政府提出建設全美制造創新網絡，推動學術界、工業界和政府部門形成合力，加快技術研發、科技成果轉化和大規模商業化應用。2013年1月，美國發布《國家制造創新網絡：一個初步設計》，明確美國制造創新網絡構建方式及運營管理等。2014年12月，美國國會通過《振興美國制造業和創新法案2014》，制造創新網絡計劃正式成為法定計劃。2016年2月，美國商務部向國會提交《國家制造創新網絡計劃戰略規劃》等，提出建立45家制造創新機構的目標。截至2016年4月，美國已建成8個制造創新機構(見表2)，主要分布在美國東北部，將推動美國東北部傳統制造業“鐵銹帶”轉變為“科技帶”。二是支持國家實驗室建設。美國擁有主要隸屬能源部、國防部和國家航空航天局等聯邦部委的龐大國家實驗室體系，2013年度能源部國家實驗室經費總量近200億美元。在管理方式上，美國國家實驗室主要采取“國有民營”方式，能源部 17 個國家實驗室中有 16 個委托給大學或非營利科研機構管理。三是實施“國家戰略計算計劃”。高性能計算機是國家科技競爭力的象征，奧巴馬政府2014年11月投資3.25億美元，建造2臺比“天河二號”快3～5倍的超級計算機，2015年4月投資2億美元再建1臺超級計算機。2015年7月，奧巴馬政府推出“國家戰略計算計劃”，目標是在2025年以前建造世界上速度最快的高性能計算機，比目前領先的高性能計算機計算速度快30倍左右[12]。

2.4 基礎研究和前沿技術研發政策

奧巴馬政府把基礎研究視為創新的基石，始終保持較高的基礎研究支出，并積極布局優先突破的前沿技術。一是保持較高的基礎研究支出。2015財年，美國聯邦政府基礎研究支出為320.79億美元，與2013、2014財年基本持平，與應用研究支出(326.41億美元)基本持平，是發展研究支出(680.17億美元)的一半左右，占聯邦政府研發支出總額的23.7%[13]。二是積極布局優先突破的前沿技術。2015年版《美國創新戰略》提出了優先突破的九大技術領域(見表3)，包括精準醫療、腦計劃、先進汽車、清潔能源、太空探索等。

表2 美國已建成的8個制造創新機構情況表

表3 2015年版《美國創新戰略》提出優先突破的九大領域

資料來源：2015年版《美國創新戰略》。

2.5 科技成果轉化與創業孵化政策

奧巴馬政府推出一系列措施加快科技成果轉化和創業孵化。一是實施“創業美國”計劃。2011年，奧巴馬政府推出“創業美國”計劃，并制定了擴大創業支持資本規模、加強創業者與指導者聯系、提升政府創業服務能力、加速技術創新轉移、釋放重點行業市場機遇等系列創業激勵政策。奧巴馬政府還支持社會機構發起設立“創業美國伙伴關系”NPO，推動世界 500 強企業、大學和地方政府投入更多的資源支持創業和創新活動[14]。二是支持企業孵化器、創業空間等新型孵化機構建設發展。美國孵化器協會數據顯示，由孵化器培育的企業87%能夠存活五年，而沒有獲得孵化器支持的企業存活率只有44%[15]，孵化器對推動科技型企業培育發展發揮了重要作用。2014年，美國小企業局實施1500萬美元規模的加速器競賽，重點支持劃時代的硬件式加速器。奧巴馬政府還推動創客創業及創客空間發展，為創客創業提供包括資金、培訓等系列創業服務。三是優化小企業創業服務。奧巴馬政府不斷完善中小企業創新創業立法，先后出臺《小企業就業法案》和《創業企業扶助法》。美國小企業局實施“小企業投資公司計劃(SBIC)”，SBIC向小企業進行股權、債券或產權投資，支持小企業獲得創業風險投資。2012財年，美國小企業局為19.2億美元SBIC公共證券提供擔保，帶動約31.3億美元投資小企業，受益企業近1000家[16]。

3 奧巴馬政府需求面與供給面科技創新政策

奧巴馬政府充分運用政府采購及財政補貼等政策工具，拉動高科技產品的有效需求。同時，不斷強化知識產權保護，提高政府服務創新能力，營造世界一流的創新創業環境。

3.1 實施小企業政府采購政策

《美國小企業法》規定，聯邦政府采購經費中的 23% 應該用于購買小企業的產品或服務。10 萬美元以下的政府采購應優先考慮小企業，10 萬美元以上的則應優先考慮給予小企業分包采購合同，50 萬以上的政府采購必須包含小企業作為分包采購單位。據統計，2009—2012財年，美國聯邦政府將約3000億美元的政府采購主合同以及2000多億美元的分包合同給予小企業[16]。

3.2 實施高科技產品購買補貼政策

2012年3月，奧巴馬政府提出投資47億美元推廣先進技術車輛的應用并加大稅額減免力度，其中37億美元主要用于向購買電動車、商用卡車以及其他類型先進技術車輛的消費者提供稅額減免等方面的政策支持。

3.3 實行最嚴格的知識產權保護

奧巴馬政府特別是注重知識產權在科技創新中的基礎性作用。一是2011年推出《美國發明法案》，將先發明制改為發明人先申請制，將專利授予先申請的真正的發明人。同時，大幅縮短專利審批周期，提高專利審查效率，建立12月內專利處理的快速通道。二是制定《創新法案》，對多項涉及專利蟑螂的專利訴訟程序等進行了修改，建立起一套新規則體系以遏制專利蟑螂。三是實施知識產權執法聯合戰略計劃。2013年6月，奧巴馬政府第二次發布《知識產權執法聯合戰略計劃》，提出了6個方面共26條執法措施，重點打擊知識產權侵權行為，在全球范圍內保護美國知識產權。

3.4 提升政府科技創新服務能力

2015年版《美國創新戰略》特別提出，要建立創新型服務政府，提高政府服務創新的能力。奧巴馬政府進一步厘清政府在科技創新中的定位，強調政府實行弱干預，這種弱干預主要通過提供恰當的政策指導和創造良好的創新生態環境來實現。另外，奧巴馬政府還首次設立首席技術官和首席信息官，加強對技術應用的監管。同時，增強美國科技政策辦公室統籌協調職能，賦予其參與聯邦研發預算、協調實施重大科技計劃等新職能。

4 奧巴馬政府科技創新政策主要特點

奧巴馬政府在供給面、需求面和環境面精準發力，制定實施了比較完善的科技創新政策，總體而言主要有以下幾個特點。

4.1 注重運用科技創新法律法規，確保政策連續性和有效性

美國政府重視利用法律的形式來確立科技政策的連續性和有效性，法律法規是美國政府激勵創新發展的重要手段。奧巴馬政府先后頒布《小企業就業法案》《創新企業扶助法》《美國創新法案》《振興美國制造業和創新法案》等多項法律法規，不斷完善促進科技創新的法律法規。另外，奧巴馬政府還注重建立科技政策法規評估機制，簽署《政府績效與結果現代化法案》，密切跟蹤政策的實施情況，加強科技政策實施效果評價，對科技政策進行修訂和完善，《美國創新戰略》就歷經數次修訂。

4.2 注重創新基礎要素投入，保持基礎研究、基礎設施和教育世界領先地位

奧巴馬政府認為，創新始于一些關鍵的基礎性領域，包括基礎研究、基礎設施、教育等，這些領域為創新過程提供基礎信息、條件支撐和后備動力。奧巴馬政府高度重視上述領域的投資，一是在基礎研究方面進行世界領先的投資，歷年基礎研究支出占研發預算的20%以上，2015年美國基礎研究投入是中國基礎研究投入670.6億元(折合103.67億美元)的3倍多；二是推進高質量的STEM教育，2013—2015財年，奧巴馬政府每年財政預算30億美元左右；三是建設最先進的物質基礎設施和最先進的信息技術生態系統。另外，奧巴馬政府還注重發揮在公共創新平臺建設的引導性投入作用，2012—2015年，奧巴馬政府投入10億美元支持制造創新機構建設，非聯邦政府與聯邦政府投資比重大于1:1，充分撬動了社會資金投入。

4.3 積極布局前沿技術領域，引導國家重大科技創新方向

奧巴馬政府高度重視前沿技術研發，三版《美國創新戰略》均提出了國家優先突破的重點領域，每年研發預算均對優先領域給予重點支持。奧巴馬政府主要布局以下幾個方面的前沿技術(見表4)：一是應對經濟和社會發展挑戰的關鍵技術，如先進制造技術、清潔能源、節能技術、氣候科學、農業科技等；二是面向未來發展的前沿技術，如“腦計劃”、太空探索、先進汽車、智慧城市等；三是具有全局性戰略意義的通用技術，如電子信息、納米新材料等通用技術，這些通用技術將會持續影響經濟社會發展；四是社會民生應用技術，如教育技術、健康技術、精準醫療技術等。

表4 《美國創新戰略》及2017年聯邦預算優先研發領域

資料來源：三版《美國創新戰略》、2017美國聯邦政府預算。

4.4 注重推動科技成果轉移轉化，多管齊下大力支持創業孵化

奧巴馬政府一直致力于創造條件推動科技成果轉化，推出包括“創業美國”計劃、發展孵化器和創客空間、加速小型商業研究和發展許可、建立國家科技成果轉化促進中心、出資設立大學商業化獎等措施，加快科技創新成果轉移轉化。2013年，美國國家衛生研究院啟動3150萬美元的技術轉讓計劃加速醫學創新，并建立三個新的技術轉移中心，加速科研機構技術轉移。此外，奧巴馬政府把中小企業創新放在重要地位，先后推出《小企業就業法案》和《創業企業扶助法》，將小企業創新研究計劃和小企業技術轉移計劃有效期延至2017年，設立小企業采購組織，簡化小企業政府采購程序，大力扶持中小企業的科技創新。

4.5 實施強有力扶持政策，全面推動先進制造業發展

當前，制造業與新一代信息技術深度融合，先進制造業成為創新最為集中、最為活躍的領域，創新乘數效應明顯。奧巴馬政府把制造業作為引領新一輪產業革命的重要支點，2009年以來，相繼制定實施《重振美國制造業框架》《先進制造業國家戰略計劃》《振興美國先進制造業》和《國家制造創新網絡計劃戰略規劃》等系列政策規劃，逐步形成“發展規劃—政策措施—實施計劃”全鏈條的政策支持體系。2013—2015年，美國聯邦政府共投資70多億美元支持先進制造業研發和全美制造創新網絡建設。

4.6 加強知識產權保護，營造創新創業良好環境

美國制定了世界上最完善的知識產權法律，包括《專利法》《版權法》《植物新品種保護法》《蘭哈姆法》等。為促進知識產權創造和保護，奧巴馬政府推動出臺《美國發明法案》，將先發明制改為發明人先申請制，每隔三年制定實施一次《知識產權執法聯合戰略計劃》，重點打擊知識產權侵權行為和專利蟑螂。另外，奧巴馬政府還積極培育青年人才創新創業意識，以優越的文化環境吸引全球技術移民，努力保持全球最為優越的創新創業環境。

5 借鑒美國經驗完善中國科技創新政策的對策建議

美國是世界上科技與經濟最發達的國家，其創新戰略與政策部署在一定程度上代表著全國科技創新的最前沿。中國作為科技發展后發國家，需要樹立開放理念和國際視野，加強國際對標監測研究，充分借鑒美國等發達國家推行創新戰略的政策措施。

5.1 加大創新基礎要素投入，進一步夯實創新基礎

奧巴馬政府高度重視創新基礎要素，保持較高的基礎研究投入，大力推行STEM教育，投資建設數字網絡和交通基礎設施，打造支持創新的物質基礎和交通便利。借鑒美國經驗，建議中國強化教育、基礎研究和基礎設施支持力度。包括不斷加大科學、技術、工程和數學教育的財政投入，培養一批高素質的STEM專業教師，提高各教育階段學生的STEM理念和創新意識。設立基礎研究專項資金，提高基礎研究財政投入占財政科技資金比例，鼓勵有條件的高校院所開展基礎研究。加快完善網絡基礎設施，大力建設寬帶網絡、云計算基礎設施。加快后發地區高速公路、高鐵基礎設施建設，推動創新基礎要素向后發地區流動。

5.2 加強財稅政策扶持力度，引導企業加大研發投入

奧巴馬政府持續加大財政科技投入，并通過企業研發稅收優惠政策激勵企業加大研發投入。中國應多管齊下，采取政府直接投入、后補助引導和稅收優惠政策等系列政策加大全社會研發投入強度。要加大創新驅動發展指標在黨政領導干部政績考核中的權重，引導各級政府加大科技創新財政投入，進一步推動財政科技投入逐步從直接投入向間接投入轉變，從競爭性支持向普惠性投入轉變。制定實施激勵企業研究開發財政補助政策，引導企業建立研發準備金制度，支持企業有計劃地開展研發活動。深入落實研究開發費用稅前加計扣除、高新技術企業認定等稅收優惠政策。

5.3 加強高水平大學建設，強化創新創業人才培養引進

美國擁有一批世界一流的大學和高素質科技移民，是世界創新型人才和團隊聚集最密度的國家。中國要深入推進高水平大學建設，設立世界一流大學建設專項資金，加大政策支持和財政投入，并建立完善社會參與機制。實施高水平理工科大學建設計劃，重點建設一批世界一流的理工科大學。繼續加強海外高層次人才團隊引進，著重引進一批布局未來發展的基礎研究團隊和國際一流技術研究團隊及人才。加快制定出臺中國緊缺職業清單，建立與緊缺職業清單相關聯的優惠制度，引導各類政府機構、用人單位引進從事清單內職業的外籍人才，實現人才精準引進。

5.4 優化實施國家科技重大專項，加強前沿技術和顛覆性技術布局

借鑒美國布局國家優先領域前沿技術經驗，建議中國通過優化實施國家科技重大專項、加強前沿技術和顛覆性技術布局等措施，掌握一批世界領先的前沿技術和顛覆性技術。在新一代信息網絡、智能制造、綠色環保、醫療健康等重點領域繼續實施國家科技重大專項，保障重大專項資金投入，支持前瞻性基礎研究及關鍵技術產品開發。對重大科技專項實施效果跟蹤評估，根據評估結果對重大專項進行動態調整。加大對顛覆性技術的研發資助力度，在資金投入、研發平臺建設、制度創新等方面給予大力支持。

5.5 加強重大科技創新平臺布局，推進新型創業孵化載體建設

奧巴馬政府在全國布局建設制造創新機構，支持建設國家實驗室等高端研發平臺，大力發展孵化器、創客空間等新型孵化載體，并探索“創新社區”園區建設新模式。借鑒美國經驗，中國應在國家實驗室、制造業創新中心建設方面加強布局，并積極推動建設一批新型創新園區和創業孵化載體。加快出臺國家實驗室建設實施方案，在信息技術、先進制造、生命科學等重點優勢領域建設一批國家實驗室。推進實施制造業創新中心建設工程，建設為全行業提供關鍵共性技術服務的戰略創新平臺。支持新型創新園區和創業孵化載體建設，發展一批專業化市場化的新型眾創空間，規劃建設一批宜商宜居的“創新社區”。

5.6 加強政府采購政策研究制定，完善需求面創新政策

借鑒美國政府實施的政府采購政策，中國要充分掌握運用國際規則，制定完善符合GPA國際規則、支持創新驅動發展的政府采購政策體系。制定創新產品和服務政府采購政策，出臺創新產品和服務認定管理辦法及政府采購實施細則，發布創新產品和服務清單，健全政府采購和推廣應用創新產品和服務的政策體系。采取優先采購、首購、訂購、遠期約定采購、首臺(套)重大技術裝備試驗示范項目等方式，加大對清單中的創新產品和服務政府采購支持力度。探索實施綠色政府采購政策，編制綠色產品政府采購清單，對納入采購清單的綠色產品實行政府采購，推動綠色發展和環境保護。強化政府采購對科技型小微企業創新發展的支持，制定預留份額、價格扣除、聯合體投標等具體措施[17]。

5.7 完善知識產權制度，實行最嚴格的知識產權保護

知識產權制度是創新驅動發展的基本制度。奧巴馬政府通過制定《美國發明法案》、《創新法案》等法律，開展知識產權執法聯合行動，加強知識產權創造保護。中國迫切需要進一步健全知識產權保護制度，發揮北京、上海、廣州知識產權法院作用，建立跨區域、跨部門執法協作機制。實施專利申請快速通道建設計劃，建立專利申請快速授權渠道、專利快速維權通道和專利快速確權通道。推進國家知識產權快速維權中心建設，完善知識產權快速維權體系。加強互聯網、大數據等新業態新領域的知識產權保護。制定知識產權保護信用評價體系，建立知識產權保護信用系統。

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(責任編輯 劉傳忠)

Research on the Innovation Policy of the Obama Administration

Yuan Yong1，Zhang Hongli2，Li Feiyang2

(1.Guangdong Science and Technology Innovation Monitoring and Research Center，Guangzhou 510033，China； 2.Guangdong Techno-economy Research and Development Center，Guangzhou 510070，China)

By using the methods of Rothwell and Zegvel，it divided the innovation policy tools into supply side policy tool，demand side policy tool and environmental side policy tool.According to the framework of innovation policy tool，the paper deeply studied the Obama administration’s innovation policy，summarized its main characteristics，and finally put forward some suggestions.

Supply side；Demand side；Environmental side；Innovation policy；The Obama administration

廣東省軟科學重大研究項目“廣東實施創新驅動戰略建設創新型省份的推進路徑研究”(2013B070101001)，廣東省軟科學重大研究項目“廣東省全面深化科技體制改革配套政策制定研究”(2014B070701003)。

2016-07-12 作者簡介：袁永(1983-)，男，河南人，廣東省科技創新監測研究中心創新監測所副所長；研究方向：科技政策與創新監測。

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