“綱目型”檢察組織規范體系之構建
——以《檢察院組織法》修改為路徑

劉宗武，劉 毅

(1.佛山市高明區人民檢察院，廣東 佛山 528500；2.吉安市人民檢察院，江西 吉安 343000)

“綱目型”檢察組織規范體系之構建
——以《檢察院組織法》修改為路徑

劉宗武1，劉 毅2

(1.佛山市高明區人民檢察院，廣東 佛山 528500；2.吉安市人民檢察院，江西 吉安 343000)

主體權限的混亂、內容比例的失衡和規范協調的缺失是當前檢察組織規范存在的主要問題。由組織規范的龐雜性與立法資源的有限性、檢察體制的變動性與規范制定的靈活性所決定，“綱目型”檢察組織規范體系的構建實則具有必然性。這一體系的構建應沿著兩大路徑展開：一是對《檢察院組織法》內容、結構體系的反思與整合，二是對單行檢察組織規范的豐富和完善。

檢察院組織法；檢察組織規范；規范體系；綱目型

在立法滯后與規范缺失的背景下，《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)的修改問題順時應勢地成為檢察學與立法學雙重目光的聚焦點，其修改已經箭在弦上。站在國家法律體系的全局性視野下，這一研究態勢的形成無疑充滿了必要性與緊迫性。然而，立足于檢察規范體系本身，以《檢察院組織法》的修改為契機，似乎也更需要喚醒對其所歸屬之檢察組織規范體系的深入思考。下文將從《檢察院組織法》的修改入手，對其內容、結構體系進行反思與整合，并以對單行檢察組織規范進行完善為路徑，對構建“綱目型”檢察組織規范體系進行探討。

一、《檢察院組織法》修改的必要性

我國現行《檢察院組織法》是1979年頒布的，1983年、1986年分別對部分條款作了修訂。從頒布到現在已有三十八年，亟需修改完善，以適應我國法治發展形勢和檢察工作需要。

(一)修法是完善中國特色社會主義法制體系的必然要求

從黨的十六大提出“推進司法體制改革”的戰略決策開始，歷經2004年、2008年兩個《司法體制改革意見》出臺，再到黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺，經過幾輪的司法體制改革，實踐中檢察改革已經取得了顯著成效。《檢察院組織法》的修改正順應了這種現狀，即將檢察改革成果制度化、法律化的需要。最高人民檢察院司法改革辦公室王洪祥主任指出：“已經建立的中國特色法制體系是初步的，適應形勢的發展和時代的需要，修改、完善已有法律的任務還很繁重……從某種程度上講，組織法處于一個休眠狀態……司法改革的成果豐碩，需要上升到立法；人民檢察制度，歷經滄桑，薪火相傳，日臻成熟完善，如果僅停留在實踐層面，沒有上升為法律，創新發展和司法改革的成果就得不到鞏固。”[1]

(二)修法是由其根本性、組織性和先進性性質決定的

修改《檢察院組織法》一是由其根本性性質所決定的。根本性又稱憲法性，意指所規定的內容是國家的根本制度，在法律效力層次上具有最高性。《檢察院組織法》和其他組織法以及選舉法、立法法等一起構成了我國的憲法性法律。[2](P374)從憲法的內涵和組織法對于檢察機關的意義來說，把《檢察院組織法》定位為“根本法”并無不妥。[3]二是由其組織性性質所決定的。《檢察院組織法》是規定國家重要權力——檢察權的組織法，其主要規制的是檢察權的規范行使，是檢察權行使的前提。三是由其先進性的性質所決定的。先進性主要體現在兩方面：一是立法的科學性。作為憲法性法律，其規定的內容具有根本性，因而必須科學、合理，否則難以發揮檢察職能，與立法的目的相悖。毋庸置疑，我國現行的《檢察院組織法》曾為檢察事業的健康發展提供了法制保障，[4]其立法科學性是值得肯定的，因而具有先進性；二是與時俱進性。誠然，法律應保持穩定性，不宜朝令夕改，作為根本法性質的組織法更應保持穩定性。但當社會經濟和法治環境發生了深刻變化時《檢察院組織法》也必須進行修改，這也是由其先進性性質所決定的。

(三)修法是完善立法內容本身的需要

《檢察院組織法》立法嚴重滯后，其“內容、結構體系都需要豐富和發展”。[5]如前所述，我國現行《檢察院組織法》是1979年頒布的，其內容、體系結構已經嚴重滯后，需要進行“大修”。主要表現在以下幾個方面：一是該法第5條設置的檢察職能和保護任務是片面的。例如，在法律監督方式方面，沒有規定民事行政檢察監督的職權；再如，在檢察保護任務方面，只規定了保護公有制經濟形式，而對其他非公有制經濟形式保護沒有作出規定。二是結構體系安排比例失衡，“頭重腳輕”，法條之間存在交叉、重合的現象，條文設置不夠科學、合理。例如：整部法律共28條，總則就有10條，涵蓋面廣，包含內容多，因而形成總則部分一頭過“重”，分則一頭相對過“輕”的格局。又如，對檢察領導體制方面的規定分散在第3、10條，而第4-9條又夾雜職權、原則等內容，法條之間存在交叉、重合。三是有些條文規定得過于原則、單薄，有失嚴謹，有些內容未有專章單列。例如，該法不加區分地將機構設置與人員任免規定在同一章節中；對軍事檢察的規定未單列；對派出機構職能、規格等內容沒有明確界定。四是法條用語存在過時表述，如“敵我矛盾”“反革命”等詞語。

(四)修法是維護法制統一性的需要

隨著我國《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等部門法的相繼修訂，我國現行《檢察院組織法》與多部法律規定存在沖突。例如，刑訴法與民訴法在多次修改時對檢察職權所作的諸多調整，在《檢察院組織法》中均未體現，致使檢察機關在行使職權時面臨尷尬的境地。[6]又如，根據《檢察院組織法》第16條規定，在證據不足的情況下，法院可以將案件退回檢察機關補查。而根據《刑事訴訟法》“疑罪從無”的原則，在這種情況下法院應當作出“證據不足、指控的犯罪不能成立”的無罪判決。

(五)修法是構建“綱目型”檢察組織規范體系的客觀需要

目前以《檢察院組織法》為主要法律規范的檢察組織規范存在主體權限混亂、內容比例失衡和規范協調缺失等諸多問題，難以稱之為“規范、完整和完善的檢察組織規范體系”。而筆者提出的“綱目型”檢察組織規范體系的構建，需要對其內容、結構體系進行反思與整合，即以對單行檢察組織規范進行完善為路徑。因此，《檢察院組織法》的修改既為構建“綱目型”檢察組織規范體系帶來了契機，也順應了構建“綱目型”檢察組織規范體系的客觀趨勢。

二、我國檢察組織規范體系現狀與反思

(一)檢察組織規范現狀

檢察組織規范，是指以檢察機關組織體系、組織目的、組織職權、組織人員、組織管理和特殊檢察組織等內容為調整對象的規范。以調整范圍為標準，可將其分為綜合性檢察組織規范和單行檢察組織規范；以是否為有權立法主體所制定為標準，可分為檢察組織法律規范與非法律規范。前者是立法的產物，而后者的制定在我國主要由最高檢來進行，因而并不能被納入立法體系。從檢察制度的初建到檢察體制改革的深入，檢察組織規范也不斷得以完善，這一脈絡可以從一系列檢察組織規范的出臺中得以集中展現(見表1)。

1979年至2002年，我國共制定檢察組織規范六部，其中，由一部綜合性檢察組織規范，即《檢察院組織法》，以及《檢察官法》《檢委會組織條例》等多部單行檢察組織規范組成。

表1 我國現行檢察組織規范的制定情況

(二)體系性缺位：基于立法現狀之反思

盡管規范體系的建立需要以一定數量的規范作為載體，但這并不意味著兩者之間即為正比關系。規范體系的形成實則在規范制定的有序性和規范之間的邏輯性上提出了更高的要求。反觀我國檢察組織規范的制定，則體系性的缺位實為其最鮮明的特征。

1.主體權限混亂。檢察組織規范的制定主體包括全國人大及常委會、最高人民檢察院和中共中央組織部。值得注意的是，盡管國家公職人員編制管理和職級確定確系中組部職司所在，但由其以發文形式對檢察官等級問題進行規定實有不妥。1995年《檢察官法》設專章規定了檢察官等級，同時規定“檢察官的等級編制、評定和晉升辦法，由國家另行規定”；1997年中組部依此制定《檢察官等級暫行規定》的同時，繼續指示：“本規定的實施辦法由最高人民檢察院制定”，這就使得對檢察官等級這一問題，先后需要三個主體參與規范，這不僅影響規范制定的效率，更易催生出規范內容上的抵牾。況且，由中組部這一黨委機關來對這一問題進行規定，不僅有違黨政分離的原則，也不符合《檢察官法》所提出的“由國家另行規定”的要求。因此，明確各類檢察組織規范的制定主體，是實現檢察組織規范體系化的基本路徑。

2.內容比例失衡。檢察內部領導機構和檢察人員管理體制是當前單行檢察組織規范所主要致力于調整的兩大領域。除《檢委會組織條例》系對檢察機關業務決策機構進行規制之外，其余四部單行檢察組織規范均系針對檢察人員管理中的各類問題而制定，這就誘發了在規范制定上的“畸形”：一是在某些檢察組織事項上的調整力度尚屬不夠，如在檢察派出機構方面，缺乏有關派出機構運作程序、人員配給以及經費職級保障等方面的規范；[7]二是針對某些組織事項的規定尚屬空白，如檢察直屬機構的相關問題，尚無專門針對這一問題的有效規定。內容比例上的設置不均，將使一個有序而穩定的檢察組織規范體系喪失建立的根基。

3.規范協調缺失。“因事而立”是檢察組織規范制定過程中的另一個重要特色。這一模式雖能及時應對檢察實踐中不時出現的新問題，但同時也極易導致規范制定上的各自為政。規范協調性的缺失主要體現在：一是作為綜合性檢察組織規范的《檢察院組織法》與各單行檢察組織規范之間缺乏照應。換言之，《檢察院組織法》中還有很多內容未能有效借助單行檢察組織規范予以進一步細化，如受法律文本結構的限制，對派出機構的有效規制只能借助單行檢察組織規范進行，否則檢察派出機構只怕是寸步難行，甚至陷于“有名無實”的窘境。二是單行檢察組織規范之間缺乏銜接與配合，如針對檢察官等級這一問題，制定權限賦予的分散性極易引發規范內容上的沖突和銜接不暢，使規范之間的協調性大打折扣。

三、“綱目型”檢察組織規范體系的提出及必然性

(一)“綱目型”檢察組織規范體系的內涵

“綱”與“目”是在種屬關系確定與劃分中所使用的兩個概念。在《現代漢語辭典》給出的解釋中，綱為“提網的總繩，比喻事務最主要的部分”；[8](P412)目為“網眼，為大項中再分的小項”。[8](P903)這組概念在檢察組織規范結構的探討層面顯得尤具價值。要言之，在對《檢察院組織法》這一綜合性檢察組織規范與《檢察官法》等單行檢察組織規范關系的把握上應樹立綱目關系的認識，其中《檢察院組織法》為“綱”，單行檢察組織規范則作為“目”，是在具體內容上對前者予以延伸和細化。也正是在此意義上，《檢察院組織法》在檢察規范體系中素享“根本法”[3]或“小憲法”[5]之美譽。這也決定了《檢察院組織法》應盡可能對檢察組織的原則性和綱領性問題予以規定，屬于檢察組織規范體系的“頂層設計”；而單行檢察規范則在具體區域發揮其承載作用，從而屬于檢察組織規范體系的“磚石構造”。

(二)構建“綱目型”檢察組織規范體系的必然性

1.組織規范的龐雜性與立法資源的有限性

檢察組織規范在內容上主要包括：(1)源于機構設置、人員組成、縱橫關系的檢察體系構造；(2)源于職責權限、活動原則的檢察權配置和運作；(3)源于訴訟和非訴訟活動的具體制度設計。因此，檢察組織規范的龐雜內容遠非一部《檢察院組織法》或單行檢察組織規范所能包舉，這就決定了檢察組織規范的制定必將朝著多文本的方向發展。另外，在面對紛繁復雜的檢察組織關系時，考慮到其難以為有限的立法資源所全面覆蓋，立法者就只能選擇放棄在某些細微層面上的目光投入，而借助檢察組織系統的內部約束力來實現規范的普及與適用。因此，最終所形成的必然是“檢察組織規范體系”而非“檢察組織法律規范體系”。

2.檢察體制的變動性與規范制定的靈活性

在深化檢察體制改革的背景下，組織體制和人員管理等體制性問題的妥善解決需要經歷持續性的調試，這就決定了檢察組織規范體系的形成與完善不能一蹴而就。檢察組織規范也會因此在時間效力上被打上階段性的烙印，體現為單行檢察組織規范制定的“快頻化”，在規范名稱的確定上或更傾向于使用“暫行”“試行”等語詞表達方式。從這個意義上講，將細則性內容交由最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)制定更能適應檢察體制改革的需要。但必須指出，有關檢察組織的原則性和綱領性規范必須由組織法加以規定，單行檢察組織規范只能在其既定的制度框架內發揮細化和完善的作用。換言之，后者在制定過程中應牢固遵從體系化這一標準指引，以期在頂層設計之下形成綱目對應的規范體系。

四、“綱目型”檢察組織規范體系的構建設想

“綱目型”檢察組織規范體系的形成，既需要對作為“綱”的《檢察院組織法》的內容、結構進行修改與完善，同時也離不開對作為“目”的單行檢察組織規范的制定與豐富。

(一)《檢察院組織法》內容結構的整合

作為一個完整的組織系統，《檢察院組織法》的“各個組織要素要能夠構成縱向的層次結構和聯系、構成橫向的分工結構和聯系，這種橫向和縱向的組織體系構成要科學、合理方能有效發揮檢察機關作為國家政權組織的功能、達到其組織的目的”。[9]現行的《檢察院組織法》在內容結構上存在較大程度的滯后性，對此，需要通過規范條文的塊狀化和集中化、章節架構的層次化和遞進化予以優化，形成“塊狀化、遞進式”的結構體系。修改后的《檢察院組織法》內容結構體系應由如下五大版塊所構成：(1)總則部分，即關于立法依據、立法宗旨、組織性質、組織任務、組織活動原則、基本法定制度等方面的內容；(2)檢察組織體系，具體包括檢察層級設置、檢察內設機構、檢察直屬事業機構、檢察派出機構等問題。其中，檢察內設機構可以區分為內部領導機構、職能機構和管理機構；(3)檢察管理體制，分為檢察領導體制以及檢察人員和經費管理體制；(4)檢察職權體系，由訴訟職權、監督職權和其他檢察職權所組成；(5)特殊檢察機關。只有在對《檢察院組織法》內容體例予以明確的基礎上，才能為單行檢察組織規范制定方向和調整領域的確定提供重要依據。

(二)單行檢察組織規范的制定方向

單行檢察組織規范的制定不是盲目的，檢察體制改革方向應是重要參考。由于檢察體制改革的實質在于為檢察職能的有效履行提供體制上的保障，因此，單行檢察組織規范的制定和豐富將適應檢察體制改革的需要，主要集中在檢察組織體系與檢察管理體制兩大層面。

1.檢察組織體系層面的規范制定

一是順應檢察內設機構改革的方向與需要，及時制定《檢察機關內設機構組織條例》。具體而言，該條例內容的確定可遵循如下思路：其一，設三章分別就檢察領導機構、檢察職能機構、檢察管理機構進行規定。結合檢察體制改革的趨勢，“檢察職能機構”一章主要規定刑事檢察部門、職務犯罪偵查部門、訴訟監督部門的設置和職權；“檢察管理機構”一章則主要規定辦公室、政工部門、機關黨委、計財裝備處等部門的設置和職權。其二，由于最高檢于1980年已制定《檢察委員會組織條例》，而檢察委員會只是業務領導機構，故應對《檢察委員會組織條例》進行修改與整合，將其納入“檢察機關內部領導機構”一章進行系統規定。

二是盡快制定出臺《檢察直屬事業單位組織條例》，填補檢察直屬事業機構規范上的空白。從當前設置情況來看，檢察直屬事業單位設置主要集中于省級人民檢察院和最高檢，主要包括機關服務中心、信息中心以及檢察官學院，其中最高檢還設有檢察日報社、理論研究所和中國檢察出版社。然而當前卻缺乏一部統一的單行檢察組織規范集中對其組織與管理進行系統的規定，相應的規范制定仍停留在一些內部的規章制度層面。這就需要盡快制定一部《檢察直屬事業單位組織條例》，根據是否屬于全額撥款為標準，分別就其機構設置、人員招聘、辭退以及工資待遇等管理問題進行詳細規定，在某種程度上實現人、財、物的統一調配。

三是制定專門的《檢察機關派出機構組織條例》，為檢察派出機構的切實有效運作提供制度上的保障。設置混亂、審批權限不清、缺乏人員經費保障是派出機構在組織層面所存在的三大主要問題，因此這一條例應著重解決如下問題：(1)明確派出機構的審批權限，采用歸口審批制，并對當前的派出機構進行精簡和規范，如派出地級院由最高檢審批，派出基層院和檢察室由省級院審批；(2)人員編制和職級的統一；(3)經費保障機制的建立，將其納入檢察經費改革進程中加以解決；(4)明確派出機構的職權，引導其有效執法、規范執法。

2.檢察管理體制層面的規范制定

首先，在人員管理層面，盡快制定《檢察人員分類管理辦法》，同時修改《檢察官法》，推動人員分類管理制度的實施。第一，明確將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員，并對其職責、編制和員額進行系統的規定。[10]第二，對《司法警察暫行條例》進行整合，在《檢察人員分類管理辦法》中設專節予以規定。第三，修改《檢察官法》，將《檢察官等級暫行規定》和《檢察官培訓條例》的相應內容分別納入《檢察官法》的第七章和第九章之中，改變“政出多門”的規范制定模式，通過規范清理實現規范內容上的協調。

其次，在經費保障上，探索制定《檢察機關經費管理條例》，為省以下檢察經費統一管理提供有效依據。第一，由于檢察經費保障問題并非是純粹意義上的檢察機關內部事項，因此，對于經費保障的外部性和原則性問題必須在《檢察院組織法》中明確規定，以減少檢察經費改革的阻力；第二，由于《檢察機關經費管理條例》屬于最高檢制定的內部規范，故應著重就檢察系統內部區域性的經費保障標準、經費撥付、經費使用和審計進行規定，以規范檢察經費在檢察機關內部的審批、流轉和使用。

此外，在是否應針對特殊檢察機關另行制定單行檢察組織規范這一問題上，學界存在較大的爭議。筆者認為，借鑒國外立法經驗，無需另行制定規范，可以設置專章對特殊檢察機關進行規定，在有效避免重復立法的同時，足以凸顯專門檢察機關在組織規范上的特殊性。

綜上，檢察組織規范的完善絕非一朝一夕之功，立法者斷不能寄希望于“畢其功于一役”。易言之，“綱目型”檢察組織規范體系的構建在具體進路上呈現出雙向的互促性：一方面，《檢察院組織法》的修改并非旨在“拾遺補缺”，而更應通過確立“綱”的標尺，以把握“目”的完善，避免在制定單行檢察組織規范時只顧“各掃門前雪”；另一方面，對作為“目”的單行檢察組織規范的制定與展望，也可以為“綱”的修正提供必要的參考。

[1]陳國慶.檢察院組織法修改的緊迫性與必要性[J].國家檢察官學院學報，2011，(6).

[2]曹建明，等.在中南海和大會堂講法制(1994年12月-1999年4月)[M].北京：商務印書館，1999.

[3]吳美滿.人民檢察院組織法修改的若干基本問題匡正[J].中國檢察官，2011，(23).

[4]孫謙.關于修改人民檢察院組織法的若干思考[J].人民檢察，2011，(12).

[5]莊永廉.人民檢察院組織法頒布35年需大修[N].檢察日報，2014-06-06.

[6]楊柳,王新友.盡快修改人民檢察院組織法[N].檢察日報，2013-03-15.

[7]廣東省廣州市人民檢察院課題組.檢察機關派出機構體制研究[J].人民檢察，2010，(9).

[8]中國社會科學院語言研究所.現代漢語辭典[M].北京：商務印書館，2002.

[9]卞建林，田心則.論我國檢察院組織法結構體系的立法完善[J].人民檢察，2007，(2).

[10]姜微，楊金志.上海啟動司法改革試點[N].人民法院報，2014-07-13.

責任編輯：孫 暢

Construction of “Type-based” Procuratorate Organization Norm System——By Means of Revising “Procuratorate Organization Law”

LIU Zong-wu1，LIU Yi2

(1.The People’s Procuratorate of Gaoming District in Foshan City，Foshan 528500，China；2. The People’s Procuratorate of Ji’an City，Ji’an 343000，China)

The main problems in present procuratorate organization norm system include chaotic permission for subjects，unbalanced content proportion and inadequate standard adjustment，which is the result of complexity of organization norms the limitation of legislation resource，the variability of procuratorate system and the flexibility of norm making. Therefore，the type-based procuratorate organization norm system is inevitable. There should be two approaches：1. integrating and reflecting the content and structure of “Procuratorate Organization Law”；2. Enriching and completing uniline procuratorate organization norm system.

procuratorate organization law；procuratorate organization norm；norm system；type-based

2016-09-02

劉宗武(1984-)，男，江西吉安人，碩士，主要從事檢察理論與實踐研究；劉 毅(1989-)，男，江西吉安人，碩士，主要從事檢察理論與實踐研究。

1004—5856(2017)04—0077—06

D626.3

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.018