理順事權劃分和支出責任，加快財政體制改革

汪德華

處理好中央地方關系，是我國國家治理現代化的關鍵問題。財政體制安排是中央地方關系的基礎，也是歷史上調節中央地方關系的主要手段。然而，在現代財政制度建設三大改革任務中，相對于預算管理制度改革、稅收制度改革，財政體制改革總體來說進展相對滯后。究其原因，財政體制改革事關中央地方兩個積極性、事關各個部門的責權調整，涉及面異常廣泛，推進改革自是需要慎之又慎。

2016年，國務院公布了中央地方收入劃分的過渡性方案，發布了《推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），標志著財政體制改革將進入實質推動階段。這兩個文件均是針對當前財政體制中存在的突出問題而提出的操作性方案或指導性意見。如何深入理解這些改革舉措之后的政策目標，進而扎實推進，加快財政體制改革步伐？

評價當前我國的中央地方財政關系，應當放在與市場經濟大國進行比較的基礎上。2016年，中國中央收入占全國收入的比重為45.35%，中央本級支出占全國支出的比重僅為14.94%，而中央對地方轉移支付占全國支出的比重則達31.54%。無論是與法國、英國、日本、西班牙等單一制國家，還是與美國、德國等聯邦制國家相比，中國的中央收入比重相對較低，而中央本級支出比重更是遠低于這些國家。這些國家的中央支出比重一般都超過50%，就連比重最低的日本，其中央支出也是我國的近3倍。中央地方收支的劃分格局也決定了我國中央轉移支付的比重要高于其他國家，最接近于我國的日本也僅在20%左右。以中央地方政府債務余額占GDP的比重來看，這些國家無一例外均是中央比重遠高于地方；與之對比，我國2015年地方債務余額占GDP比重為20.56%，高于中央的16.14%。

總體上看，雖然中國是單一制國家，但無論是中央地方財政收入的劃分，還是支出的劃分、政府債務余額的分布，都更接近于分權度較高的聯邦制國家，甚至比聯邦制國家分權更充分。簡而言之，以大國橫向比較的視角來分析，中國的情況主要是中央直接管理的事務太少，由此導致在財力分配格局與大國接近的情況下，轉移支付比重過高。

由此可見，事權劃分及支出責任在分配領域的改革滯后，導致政府職能行使不暢，轉移支付比重過大、管理混亂，是中國財政體制改革要面對的突出問題。與分權度較高的聯邦制國家相比較，我國政府間財政關系的突出特點是中央負責的事務太少，基本沿襲由中央掌握決策權，事務的具體執行權及支出責任由地方承擔的分權模式。其根源是1994年的分稅制改革及其后的改革，基本未涉及事權劃分和支出責任調整的改革。2003年以來多項重大民生福利項目的出臺，政府事權劃分采取一事一議的方式處理，同樣是維系過去的分權模式。在這樣的事權劃分模式之下，必然要以名目繁多、管理部門化乃至司局化的轉移支付制度作為支撐，以體現中央部委的決策權。

在這樣的背景下，十八屆三中全會明確了“保持現有中央和地方財力格局總體穩定”“建立事權和支出責任相適應的制度”，重點是“適度加強中央事權和支出責任”的總體改革思路，并提出了改革中央轉移支付制度的要求。可以說，這一總體改革思路抓住了財政體制領域的關鍵問題。但要注意到，事權和支出責任劃分模式在1994年分稅制改革時未曾撼動，其中自有深層次原因。簡而言之，事權和支出責任劃分，與國家治理現代化互為支撐。事權和支出責任劃分的改革，需要推進國家治理體系現代化的進程，其難度不可小覷。

事權和支出責任劃分的核心是構建規范、有效的政府治理模式

事權和支出責任在不同層級政府間劃分，其起點是確定好政府與市場之間的關系。政府與市場經濟并不是可以兩分的兩個極端，政府是內嵌于市場經濟的重要基礎設施。

現代市場經濟國家，政府應履行的職能，或者說事權可以歸納為三大領域：一是政府的基本職能，包括保護產權，以“規范的司法管理”維護契約執行，以政府監管實現各類經濟和社會目標。二是以促進社會公平為目標的社會福利職能。在現代社會，各國政府普遍要發揮再分配的作用，保障人們的基本需要，以促進社會和諧。三是以促進經濟發展為目標的經濟建設職能。從財政支出來看，不同種類的財政支出來保證政府職能的履行。

從國家治理現代化的要求來看，需要建立各級政府在遵循經濟規律基礎上的分工協調制度，使各級政府作為一個整體履行好三大類政府職能，實現多樣性和一致性、靈活性與有效性的統一。與這些要求相對照，我國財政體制真正的問題是，在事權執行基本歸之于地方政府的大背景下，三類政府職能之間產生沖突。主要表現在：地方政府為促進本地經濟發展，忽視或侵犯了其本應履行的職能，激勵不相容導致政府職能之間的沖突。例如，地方政府為招商引資促進經濟發展，損害農民的土地財產權，忽視勞工權益保護，忽視環境污染危害，財政支出結構中過多地用于招商引資而對社會事業的發展重視不夠；為保護本地企業，忽視以食品為代表的產品質量監管，司法體系中地方保護主義色彩濃重等。

由此看來，事權和支出責任劃分改革的目標是構建有效、規范的地方政府治理模式，“破舊”之余，更需“立新”。發展是中國的第一要務，因此地方政府官員的增長激勵依然重要。只不過，當前要通過事權和支出責任劃分從地方政府工具箱中抽走一些工具，中央和地方共同維護統一公平的市場環境。沿著這一方向，國發〔2016〕49號文主要側重于財政事權領域，側重于基本公共服務提供方面的政府責任，抓住了大部分但并非全部問題。未來的事權和支出責任劃分改革，除加快落實國發〔2016〕49號文的要求之外，還應與國家治理體系現代化的進程相適應，抓住時機推進相應領域的改革。

打造事權和支出責任調整的動力機制

從“集權—分權兩分法”走向“集權—分權協調論”

當前中國財政體制改革的方向是調整事權和支出責任劃分，適度加強中央事權和支出責任。有些人質疑，這是不是進一步加強了中央集權，不利于經濟體制改革和經濟發展？

這種質疑是將中央地方財政關系改革生硬地劃分為兩個方向，要么集權，要么分權，是一種“兩分法”思維。而事實上，市場經濟內在地要求中央與地方之間按照經濟規律進行分工合作，該分權的要分權，該集權的要集權，集權和分權應當相互協調，中央地方應合力創造良好的制度環境，進而讓市場在資源配置中發揮決定性作用。從各國歷史經驗來看，市場經濟在廣度與深度上越發達，越需要中央政府代表全局利益承擔一定的事權和支出責任。就中國現實而言，當前地方政府承擔支出比重高，但在具體事項上大都要接受中央部門專項轉移支付的支持，自主權相對不足。在中央進一步集中部分事權和支出責任，而財力分配大格局基本不變的情況下，這意味著中央政府部門應當進一步集中其財力的使用方向，減少專項轉移支付也要相應降低對地方政府負責事項的干預；地方政府也能夠集中其財力使用到自身承擔的事權上，從而增強地方政府在相應領域的自主權。一定程度上，讓中央集中部分事權，意味著在地方事務領域要向地方政府放權，這對于中央部委的改革也提出了很高的要求。

進入新世紀以來，日本也面臨著地方財政自主權不足的問題，社會強烈呼吁大力推廣向地方分權的財政改革。他們最終討論采取的方案是：增加中央支出比重，減少轉移支付的比重，從而增強地方財政自主性，由此使得日本中央財政支出的比重從2000年的33%上升到2009年的43%。在這個案例中可以看到，提升中央的事權和支出責任，與增強地方財政自主權并非是對立的，而是相互協調的。