馬鈴薯產業困境與政策優化探析 陳奕名

張千友

國家農業部提出“要通過推進馬鈴薯主糧化，因地制宜擴大種植面積”，在不擠占三大主糧的前提下，由目前的8000多萬畝擴大到1.5億畝，把馬鈴薯畝產量提高到2噸以上，讓馬鈴薯逐漸成為我國第四大主糧作物，為我國糧食安全提供更多保障。

農民種植馬鈴薯的積極性與馬鈴薯生產帶來的收益直接相關，也與國家產業扶持政策高度相關。

因此，在馬鈴薯由蔬菜向主糧、由副食消費向主食消費轉變過程中，研究馬鈴薯產業扶持政策體系問題，對推動馬鈴薯產業降本增效，對調動農戶種植馬鈴薯的積極性，對國家實施馬鈴薯主糧化戰略，對深化農業供給側結構改革，具有重要的現實意義和理論價值。

馬鈴薯產業現實困境

——與三大主糧相比，馬鈴薯補貼偏低。三大主糧相比，馬鈴薯的補貼方式單一，補貼內容偏窄，補貼環節偏少。一是長期以來，種植馬鈴薯的農民并未納入中央財政實施的種糧直補政策予以補貼。二是實施了多年的馬鈴薯良種補貼也僅僅局限在全國14個馬鈴薯主產省（區、市），并未普及到其他馬鈴薯主產區。三是國家對產糧大縣給予財政獎勵不包括馬鈴薯主產縣。為鼓勵小麥、玉米和水稻等糧食主產區的生產積極性，國家對產糧大縣給予財政獎勵，但相關的政策標準中并未將馬鈴薯產量考慮進來，部分縣市即使考慮進來，但按照5：1的比例折糧，該比例偏低，這不利于調動馬鈴薯主產縣地方政府發展馬鈴薯產業的積極性。

——從成本收益來看，馬鈴薯生產利潤率走低。根據《全國農產品成本收益匯編》資料，選取2001—2013年全國馬鈴薯畝平均成本利潤率情況進行分析發現，從長期趨勢來看，盡管馬鈴薯成本利潤率具有上下波動的特征，但成本利潤率不斷走低的趨勢十分明顯。2003年成本利潤率最高，達到126.99%，但到2014年成本利潤率只有15.23%，盡管這期間略有反彈，但長期下降的趨勢難以改變。這種局面的出現，既與馬鈴薯生產的成本費用不斷攀升密切相關，也與我國尤其是廣大山區馬鈴薯生產效率低，物流運輸成本高有關。

——原料成本居高不下，馬鈴薯主食產品缺乏競爭力。馬鈴薯主糧化，要消費者愛吃才行，消費價格成為繞不過去的坎。據調查，在馬鈴薯主產區四川涼山馬鈴薯加工龍頭企業之一科興薯業，在生產過程中，加工用的馬鈴薯只能用小薯等來從事馬鈴薯淀粉和粉條的加工，企業難以承受用商品薯進行深加工帶來的高昂成本。再比如，四川馬鈴薯工程技術中心加工的馬鈴薯面條，馬鈴薯全粉添加比例為33%，其他成分為小麥粉，食用鹽，食用堿等，成本價格在7元/600克，該價格也遠遠高于市場上普通面條的市場售價。

由于馬鈴薯鮮薯價格的上漲，進一步推動原材料成本大幅度上升，導致馬鈴薯主食加工產品市場價格較高，這不利于馬鈴薯主食加工企業的發展壯大，尤其是在傳統主糧去庫存的背景下，不利于馬鈴薯主食產品對傳統主糧的替代。

——解決馬鈴薯儲藏難題，亟須國家產業政策扶持。馬鈴薯不同于傳統谷物，馬鈴薯收獲以后儲藏數量多，儲藏難度大，儲藏成本高。以馬鈴薯生產大州四川涼山為例，涼山馬鈴薯損耗率一般均在20%以上，不少地區高達30%左右，而國外馬鈴薯儲藏條件較好的地區，馬鈴薯的損耗率可以降到5%左右，甚至更低。涼山按2014年馬鈴薯產量350萬噸、2015年馬鈴薯產量360萬噸和單價0.8元/斤計算，如果通過加強儲藏設施建設，改進儲藏技術，能把損失率降到5%。因此，針對馬鈴薯產業的特點，亟須加大馬鈴薯儲藏庫建設的扶持力度，保證“藏薯于民”，保障全年馬鈴薯產品均衡上市，從而解決“儲藏難”“賣薯難”的問題。

——實現貧困山區薯民脫貧增收，亟須加大馬鈴薯補貼力度。從減貧致富需求看，馬鈴薯種植的區域與全國貧困區域的分布高度重合，全國劃定的14個連片特困地區主要分布在出產馬鈴薯的山區。在中國592個國家級貧困縣中，有549個縣種植馬鈴薯，占到國家級貧困縣的92.74%，馬鈴薯在這些地區的生產效益明顯優于其他糧食作物；同時，在全國393個馬鈴薯優勢區域重點縣（區）中，192個馬鈴薯優勢區域重點縣為國家級貧困縣，占馬鈴薯優勢區域重點縣總數的48.85%。根據全國馬鈴薯主產區域四川省2013年和2014年的調查數據，薯農銷售馬鈴薯的收入分別占家庭總收入的9.14%和9.62%。由此可見，扶持馬鈴薯產業，貧困山區農民將直接受益，扶持馬鈴薯產業就是扶持山區農民脫貧致富，是精準扶貧中產業扶貧的重要抓手。

——現行薯糧折算標準偏低，難以調動生產大縣積極性。長期以來，我國馬鈴薯和原糧的折算比為5：1，即5公斤馬鈴薯鮮薯折算為1公斤的糧食。按此標準，將馬鈴薯產量折算成原糧納入糧食產量統計，國家統計局《中國統計年鑒》一直沿用此標準，統計歷年馬鈴薯的總產量和單產水平。然而，該折算標準在新的時期既不科學也不合理。比如，在計算產量大縣糧食產量時，如果沿用5：1的折糧比進行核算，很多馬鈴薯主產縣難以入圍國家產量大縣名單，不能夠享受中央財政對產糧大縣的獎勵政策。

建立馬鈴薯全產業鏈扶持政策

應盡快建立和健全覆蓋馬鈴薯全產業鏈的產業扶持政策，具體包括從馬鈴薯生產、加工、流通、消費等環節的政策體系，夯實馬鈴薯主糧化戰略的物質基礎。

——提高生產環節補貼標準，促進產業降本增效。進一步加大馬鈴薯良種補貼力度，提高農民種植積極性，增加播種面積；同時，推進馬鈴薯良種擴繁技術，單產水平將進一步提高，二者綜合作用將促進馬鈴薯供給的增加。馬鈴薯鮮薯價格下降，有利于馬鈴薯加工企業獲得廉價的原材料，這對降低馬鈴薯主食產品價格，對促進馬鈴薯主食產品替代部分傳統主糧具有重大的意義。

通過提高產業補貼標準，吸引資本、土地、技術以及勞動力等生產要素進入馬鈴薯產業，推動該產業上規模，獲得產業開發中的規模經濟效應，進而促進馬鈴薯單產水平和總產量的大幅度增加，使作為原材料的馬鈴薯鮮薯價格降低，馬鈴薯主食產品以及系列加工品成本下降，在市場上更加具有競爭力，最終促進馬鈴薯主糧化戰略目標的實現。

——實施“目標價格”保險政策，豐富流通環節補貼形式。考慮到馬鈴薯作物特殊性：馬鈴薯具有儲藏空間需求大，大型庫集中貯藏成本高，長途運輸損耗大等特點，不能簡單套用小麥、稻谷和玉米等主糧的價格支持政策。建議在馬鈴薯主產區，試點和推廣馬鈴薯目標價格保險補貼，推動建立政府、保險公司、農民“三位一體”的馬鈴薯目標價格保險長效機制。在每一年馬鈴薯播種以后，種植戶與保險公司簽訂目標價格保險單，確定馬鈴薯保險費、保險費率、保險金額、目標價格、保險期間等指標，以及保險簽約截止期。考慮到馬鈴薯主產區大多處于貧困地區，財政困難，建議保費由投保人自行承擔20%，中央財政和省財政補貼80%，從而避免“薯賤傷農”，為馬鈴薯種植戶吃上“定心丸”。

——建立現代儲藏體系，保障馬鈴薯周年供應均衡上市。在馬鈴薯主產區建立現代儲藏體系，一是實施“儲藏工程”，按照“控溫、控濕、通風”等技術要求，利用財政補貼引導馬鈴薯種植戶挖“三口地窖”，分類分級儲藏：一口儲藏種薯，一口儲藏商品薯，一口儲藏自食和飼料薯。二是引導龍頭企業就地加工馬鈴薯，建立現代化儲藏設施，為馬鈴薯專業合作社、種植大戶、家庭農場等新型農業經營主體起到引領示范作用。

——調整薯糧折算比例，讓主產區獲得“產糧大縣”獎勵。盡快改變薯糧折算比，調動馬鈴薯生產積極性。有專家調查發現，“馬鈴薯干物質含量平均為20%左右，高的甚至可以達到25%以上，以可食用的干物質比較，100斤鮮馬鈴薯有至少20斤干物質；100斤水稻除去穎殼和水分有60斤左右的干物質，馬鈴薯與禾谷類糧食的折算應以3：1的比例較為科學合理”。國家統計部門在糧食生產統計時，建議采取國際上以干物質作為當量進行相互比較的做法，將馬鈴薯按重量的3：1折算成禾谷類糧食，以公平體現馬鈴薯作為主糧的價值。