制度變遷視角下高效審批的實現路徑與風險規避

鐘堅龍++魯立新++李華

[摘 要]本文以浙北KQ區近年實施的高效審批50天全流程省級試點為例，展示了地方政府在簡政放權、行政審批制度變遷背景下，通過加速審批、優化審批、流程重組、轉化審批四個途徑，把行政審批時間壓縮到50天的制度創新舉措，并對地方政府如何規避審批風險提出了相應建議。

[關鍵詞]制度變遷；行政審批；風險規避

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）04-0016-05

中國在轉型過程中，中國特色社會主義制度的探索是個艱難的過程。伴隨著市場經濟的成熟和發展，制度建設也在不斷推進，不管是人民代表大會制度、民主協商制度、民族區域自治制度，還是戶籍制度、社會救助制度、行政審批制度，都在不斷地通過制度改革去適應社會發展。特別是行政審批制度改革，早期的行政審批制度嚴重阻礙了社會發展，“審批難、審批慢、審批長”的審批現狀長期為企業所詬病。因此，從2001年國務院開始行政審批改革，到黨的十八屆三中全會明確提出“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”，中央不斷把權力下放。以此同時，地方政府也在審批體制、審批流程、審批監管、審批事項等方面不斷推出改革措施。

學者們也從理論和實證層面對國內行政審批制度進行審視和總結。中國行政管理學會課題組認為國際上英國文化運動模式、澳大利亞公私伙伴關系模式、美國績效評估模式和加拿大等效授權模式，對我國行政審批改革有所啟示。[1]實證層面，查志剛認為我國行政審批的環節、標準、時限、監督、信息共享、檔案整理等維度存在問題，[2]黎軍認為全國行政審批改革地方政府的創新舉措包括審批體制、審批流程、審批監督、審批標準化、審批事項五個維度，并且在地方自主權、立法滯后、制度脫節、可持續性四個方面存在改革困境。[3]

以上研究或者觀點，主要關注宏觀層次的行政審批改革，比如模式、結構、問題等，較為靜態地呈現各地行政審批改革舉措。但動態地呈現地方政府如何進行行政審批制度改革的案例研究同樣具有重要意義，包括改革的背景、改革的主體、改革的舉措、改革的實現路徑、改革成效等一個完整的改革過程。在這個過程中，政府如何圍繞自身、市場和企業利益實現改革，如何產生改革動力，如何推動制度變遷，如何化解改革危機等，這些問題能夠顯現制度變遷中政府的角色和作用。基于此，本文試圖呈現一個浙江省“企業投資項目高效審批50天全流程省級試點”的案例分析，探索地方政府如何實現高效審批以及規避改革的各種風險。

一、分析視角與研究方法

（一）制度變遷與制度創新：分析視角

制度變遷主要是指一種制度在一定時間范圍內是否發生變化的程度[4]，當然既包括進步也包括后退。而在變遷方式上，林毅夫概括出了經濟學領域的誘致性制度變遷和強制性制度變遷。[5]在變遷的主體上，王國勤在研究中發現地方制度變遷實際上是黨、國家和社會互動的制度結構構成了制度變遷的制約性條件，從而提供了特定的動力機制。[6]在變遷的過程研究上，中國行政管理學會課題組總結了發達國家的實踐經驗，為促進中國行政審批制度改革逐步法制化、綜合化、規范化、專業化提供了參考。[7]目前制度變遷領域的研究多是從國家層面結合多個地方特色制度變遷進行的宏觀梳理，而缺少以某個地方制度變遷進程為案例分析的研究。

制度創新是結合當地實際情況對已有制度進行的改革，是生產關系的調整，是制度變遷的拐點。制度創新的兩種模式，一種是政府主導，嚴漢平等研究三種制度創新的主體，認為在啟動期、開發期、發展期的制度創新主體分別應該是宏觀主體、中觀主體和微觀主體。[8]目前我國正處于深化改革這一發展階段，地方政府的制度創新更值得重視和推廣。第二種是市場和企業倒逼，許經勇在研究中發現，民營企業在發展中遇到的制度障礙，是地方政府制度創新的緊迫任務，[9]也是地方制度創新的重要力量。目前在制度創新研究中，研究某個制度創新案例的背景、舉措的較少。本文旨在制度變遷視角下，探索地方政府如何創新行政審批制度，如何規避制度創新的風險。

（二）問題與資料收集

本文案例對象是浙江KQ區近3年實施的行政審批改革措施。浙江KQ區是托在一塊布上的城市，紡織業是支柱產業，民營企業資本是經濟發展的絕對力量，因此行政審批改革的效率影響了經濟發展的速度。KQ區行政審批改革始于2012年4月份推行的“模擬審批制度”，充分體現了KQ區政府對行政審批制度改革的主動性，并由此拉開了高效行政審批的改革序幕。從2013年開始，KQ區先后進行了“企業投資項目高效審批100天全流程省級試點”、“核準目錄外企業投資項目不再審批省級試點”、“非獨立選址項目不再審批省級試點”等多項全國領先的行政審批改革創新試點，并取得了良好效果。

本文即以改革效果最為顯著的“企業投資項目高效審批50天全流程省級試點”作為探析對象，主要關注下面兩個問題：在制度變遷中，KQ區高效審批50天改革的實現路徑是什么；在行政審批改革中應如何規避改革風險。

本文所使用的資料來源于作者和所屬調研團隊在KQ區審批局、公共服務中心、企業進行的社會調查，共訪談了3位審批局領導、3位窗口工作人員、2位高效審批企業負責人，并對93名全區行政審批工作人員和84位參與高效審批的企業負責人進行了問卷調查。

二、高效審批實現路徑

KQ區行政審批改革始于2012年的“模擬審批”，到目前為止已經開展了六輪改革，有效提高了審批效率，可以看作在市場經濟飛速發展和產業機構轉型升級背景下推動的制度變遷。

（一）制度變遷基礎：實現高效審批50天全流程的三大支撐

KQ區工業企業投資備案項目行政審批改革較為徹底，50天全流程是指從農轉用（土地征轉用）開始到施工許可證的50個工作日時間，包括中介機構的服務時間和公示公告的時間。KQ區工業企業投資備案項目行政審批50天全流程是在KQ區省級權力下放后企業投資項目審批100天全流程基礎上進一步改革而來，能實現高效審批50天主要有以下五大創新措施作為支撐。

1.審批權力下放：主動申請省市級下放審批權。浙江省政府以浙政函〔2013〕87號文件作出批復，下放發改、經信、環保、國土、林業、水電、安檢、商務等9個省級部門13項省級審批權限到KQ區，紹興市也同步配套下放12項市級審批權限。在印染產業要求集聚升級、集體搬遷到KQ濱海新區的背景下，KQ區政府充分發揮主動性向省政府申請獲得審批權限，“是我們點菜吃，不是說給菜單，我要這些權限，相當于是倒逼”（WJM）。

2.審批體制創新：審批權空間集聚的兩大模式。為實現高效審批，KQ區在審批主體和組織機構方面進行改革，通過成立公共服務中心和成立行政審批局的方式實現審批權力的空間集聚，實現了審批權在空間上的集中和內在統一[10]，大大提高了審批效率。

行政服務中心模式是相對集中審批模式，KQ區實現了“兩集中兩到位”。集中就是部門審批職能向科室集中，各個科室向行政服務中心集中，科室集中到中心以后，事項到位，授權到位。KQ區行政服務中心成立于2000年11月，與KQ區公共資源交易管委會辦公室合署辦公，全區39個審批職能部門全部進駐“中心”，部門進駐率達100%；全區735項審批事項有687項進駐“中心”，事項集中率超過93%；全區直接在窗口可辦結的審批事項635項，充分授權率超過92%。“現在所有的審批都可以在服務中心大樓里完成，不會像以前一樣各個局來回跑，確實省了不少時間”（SZ）。

行政審批局模式實現了行使行政審批權的內在統一，行政審批局成立后分為項目投資、商事登記、現場勘探、建設交通、社會事業綜合五條線，將25個部門審批合一。行政審批局的成立實現了“一部門審批”和“一章審批”。所有審批都可以在行政審批局這一個部門辦理，所有審批文件只用蓋行政審批局一個章，改變了“一個審批蓋100多個章”的局面。

（3）審批流程創新：流程再造的兩種模式。并聯審批模式和“承諾+備案”制模式是在審批流程創新的具體舉措，通過多部門共同審批和即刻審批縮短審批時間。

模式一是并聯審批。并聯審批由串聯審批發展而來，串聯審批是直線審批，只有一項審批流程結束以后，才能用相關文件進行下一步審批，而并聯審批是對兩個部門以上共同審批的事項同時審批，實現多部門同時審批。“比如說施工圖的審查，施工圖我們有消防、規劃工程證、防雷裝置設計審查，以前只能一個一個來，現在變成并聯以后，我們可以用立項文件同時審批”（LKZ）。并聯審批以后節約了人力成本和時間成本，提高了審批效率。

模式二是“承諾+備案”制。2013年12月，浙江省政府將KQ區列為全省核準目錄外企業投資項目不再審批試點，創新舉措就是擬定企業投資項目“負面清單”，實行“承諾+備案”制，建立“先建后驗”的審批流程新模式。也就是審批局將所需條件和材料書面告知申請人，申請人承諾其符合審批條件，在規定時間內提交材料時由審批機關當場發證。這種“以材料換證”的方式等于取消了審批時間，“定制”審批證件。“這個審批是很快的，我提前去承諾一下要審批，然后就可以拿著材料去換證了，這個審批都相當于去訂做證件了”（WZ）。

（二）制度變遷成果：實現高效審批50天全流程的創新路徑

高效審批100天全流程發展而來的審批權力、審批體制、審批流程上的創新舉措，為高效審批全流程50天奠定了重要基礎。高效審批100天全流程獲得了區領導的充分肯定和企業主的由衷歡迎，其中高效審批100天全流程試點做法受到了國務院有關負責同志表揚。在100天的基礎上，KQ區進一步深化了行政審批改革，把審批時間從100天壓縮到50天，具體流程圖如下（見圖1），具體從以下幾個路徑節省審批時間。

（1）加速審批：壓縮審批時間。高效審批全流程50天在審批局作為重點工作抓，申請高效審批50天的企業可以優先進入審批程序，實現即申即辦。同時從以下幾個程序壓縮審批時間：規劃部門出具規劃條件由5天縮短至2天、土地征轉用審批及下達用地批文由15天縮短至12天、土地成交公示與簽訂國有建設用地使用權出讓合同由14天縮短至6天。通過盡可能在每個流程上提高審批效率、壓縮審批時間，達到高效審批50天的實現。

（2）優化審批：增加備案項目。高效審批50天流程中，水保、環保報告審批變登記備案，聯合圖、施工圖審查變備案。備案制施行后，建設項目水保登記備案、建設項目環保登記備案、施工圖審備案、防雷裝置設計備案、辦理交地手續、施工許可證都能實現即刻辦理，取消了等待審批的時間。

（3）流程重組：繳費后移。高效審批50天試點中，KQ區并沒有獲得更多的審批權限，只能在流程上進行重組壓縮審批時間。流程重組包括兩個措施，一是前置條件簡化調整，重組前原來的土地征轉用審批后規劃部門再出具規劃條件，重組后土地征轉用審批與規劃部門出具規劃條件同時進行。由先后順序改為同時進行，進一步完善并聯審批的流程；二是違規繳費松綁后移，重組前要繳納了出納金及契稅后，審批部門才能發放施工許可證，重組后繳納出納金及契稅調到驗收階段，只要在驗收前繳納相關費用就能完成驗收。“現在配套費也晚交，城市建設配套費，新型材料押金，我這個項目有400多萬要交。本來是拿施工許可證之前就要交掉，現在是項目驗收以后再交，這樣節省了我們的成本啊，因為剛開始的時候我們經濟（狀況）本來就緊張（SZ）”。通過后移違規繳費，不僅幫企業節約了成本，也省去了企業籌款和繳費的時間，從而提前了施工許可證發放的時間。

（4）轉化審批。高效審批50天中，對相關審批環節進行了轉化和優化，方式就是取消部分審批和轉化部分審批。一是取消了部分流程，50天全流程中取消了項目會審、可研報告，通過減少流程壓縮審批時間，這個流程節省了38天時間；二是把“辦理建設用地許可證、供地手續、土地使用證”統一轉化成“交地手續”，并且實現即辦，這個環節節省了8天審批時間。

通過以上四大創新舉措，KQ區行政審批效率大大提高，審批時間大范圍減少。截至筆者調研結束，KQ區申請50天全流程審批的企業共有5家，已完成3家，審批時間均在50天以內。

三、行政審批制度變遷的風險規避

本案例從某種程度上暴露了浙江省行政審批制度的缺陷和不足，也為地方政府如何規避行政審批改革的風險提供了啟示。地方政府在完善行政審批制度時，必須規避“改革陷入非法”、“改革成果難以固化”、“配套制度建設滯后”三大風險。

（一）規避“改革陷入非法”的風險

浙江KQ區高效審批100天到50天中，“優化”了項目會審、辦理建設用地規劃許可證、辦理決定竣工期限的土地使用證、施工許可證階段的白蟻防治，雖然用“轉化”、“優化”代替了“取消”審批項目，但實質上還是精簡掉了部分流程，并且取消了部分立項文件，與《行政許可法》不吻合。另外，KQ區高效審批50天全流程對傳統流程進行了調整，把辦理施工許可證前置到辦理建設用地規劃許可證、辦理決定竣工期限的土地使用證環節，容易導致企業在施工時并未獲得土地使用證，產生新的土地糾紛，引發當地百姓和企業矛盾；把施工圖審查前企業應繳納的城市建設配套費后置到施工驗收階段，存在部分企業“拒絕兌現”前期繳費承諾的風險。調查結果顯示，25.8%的工作人員對企業驗收后再上交建規繳費持“不是很相信，最好先繳費”的態度，仍有5.8%的審批企業負責人認為“部分改革與法律法規沖突”，3.5%的審批企業負責人認為“審批后缺少部分證件”。這些都容易讓行政審批制度改革陷入非法的境地。

因此，地方政府開展的行政審批制度改革應加強合法性保障，34.9%的企業負責人認為地方政府應向上級申請改革，直到批準改革再實施。因此地方政府一方面及時向上級部門匯報改革狀況，推動修改完善相關法律法規，并出臺相關文件加大改革的合法力度；另一方面建立突發事件應急機制和改革“試錯”保障機制，由行政審批局、審批負責人、項目代理員成立應急小組，出面協調，確保審批進程流程不受阻，由地方政府以文件的形式說明“因行政審批制度改革而產生的法律責任應當豁免”，減輕審改人員的工作壓力，把歷史的責任交給政府承擔。

（二）規避“改革成果難以固化”的風險

本案例中，KQ區的行政審批改革宣傳力度不夠，新成立的審批局沒有成立宣講團隊，沒有固定的場地展示審批經驗，審批局也沒有到其他地方宣傳和介紹審批成果經驗，高效審批成效宣傳范圍不廣。調查結果顯示，64%的企業負責人聽過區內范圍的企業家或同行點贊KQ區高效審批改革，37%的企業負責人聽過市內其他區縣的企業家或同行點贊KQ區高效審批改革，只有15.1%聽過國內其他省的企業家或同行點贊KQ區高效審批改革，說明高效審批改革的影響范圍主要在市內。另外，還存在可借鑒性不強的問題，目前高效審批50天全流程只在全市范圍推廣，各地由于缺乏政策支撐、集中辦公地點支撐、骨干隊伍支撐、相關機制支撐等改革基礎，難以仿效KQ區行政審批改革措施。

因此地方政府在開展行政審批改革時應鞏固改革成果。不僅要建立宣傳隊伍加大宣傳力度，在審批辦、中介機構、審批窗口等隊伍中選出技術骨干組成宣講隊伍和培訓隊伍，承擔推廣改革經驗和指導改革實踐的職能。同時要及時總結改革試點成果，通過出臺政府文件、審批系統內部表彰、審改總結大會的方式，對行政審批改革的成功經驗和不足進行總結，避免出現“用新的改革替換舊的改革，只有改革沒有成效”的情況。通過推廣和總結的方式讓改革落地生根。

（三）規避“配套制度建設滯后”的風險

行政審批制度改革的深入需要配套制度建設的跟進，包括領導機制、應急機制和保障機制。調查結果顯示，浙江KQ區24.4%的審批企業負責人認為“配套改革跟進不足”是審改的難點。首先是審批領導層面缺乏長效機制，11.6%的企業負責人認為改革過于依賴領導推動是審改的一個問題。領導重視成為推動改革的最重要因素，但隨著申請審批企業數量減少，體制內的力量減弱，再加上領導崗位調換，高效審批的長效機制欠缺將影響改革持續性問題。同時審批過程層面缺乏應急機制，目前施工建設單位和施工設計單位之間、水保審批部門和國土審批部門之間都因為溝通問題、審批失誤等原因發生過審批受阻事件，由于缺乏審批應急機制，最后都是以審批局領導出面協調并做擔保得以解決，但應急機制的缺乏必然影響后期改革的推進。再次，審批工作人員層面缺乏保障機制，在行政審批工作中，審批工作人員因為法律法規問題而日后受到追責的擔心程度為：比較擔心的有30.1%，很擔心的有22.6%，完全不擔心的有17.2%，比較不擔心的有16.1%，擔心程度為一般的是12.9%，多數工作人員處于較為擔心的狀態。由于部分審批流程與法律法規有所沖突，審批工作人員又需對審批行為終身問責，一旦審批企業以流程不合法為由控告審批工作人員，審批工作人員將為此承擔后果。目前還沒有建立審批工作人員的法律保障機制，沒有在制度層面上為審批工作人員在高效審批上“試錯”保駕護航。

因此地方政府在完善審批制度改革時應及時加強配套機制建設，一是建立長效的領導機制，以文件的形式確定行政審批改革領導小組組長由地方一把手兼任，確保行政審批不會因為領導不重視而中斷，同時定時出臺行政審批年度計劃、三年規劃。二是要扭轉“政績改革”思路，制度創新的政績一般都會歸功于創始者，“改革出政績”的思路不利于改革的持續推進，因此要取消新政策作為成績的考核標準。三是加快推進高效審批的配套改革，其中最重要的就是加強對企業監管的力度。改變政府“重審批輕監管”的社會治理觀念，通過定期監管解決企業反映的“政府在審批驗收完以后，對企業放任不管”問題，對水保、環保、能評、施工圖設計等審批環節內容在驗收后要定期審查，避免出現“驗收后再違建”的現象。

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責任編輯 宋桂祝