健全云南生態保護補償機制的探索

龔申（云南省人民政府研究室）

健全云南生態保護補償機制的探索

龔申（云南省人民政府研究室）

在市場經濟和區域競爭發展的背景下，生態保護補償作為生態文明建設的有力抓手或重要工具，在平衡和協調經濟社會發展與生態保護之間的矛盾中，發揮著越來越重要的作用。我國的生態補償機制從最初的森林生態效益補償基金開始，對象逐漸擴大到礦產資源開發、自然保護區、生態功能區、流域等領域，到現在幾乎涵蓋了生態文明建設的各個領域。特別是，2016年4月，國務院辦公廳印發了《關于健全生態保護補償機制的意見》，為探索建立多元化生態保護補償制度體系指明了方向，開啟了生態補償的新征程。

自云南爭創國家“生態文明建設排頭兵”以來，生態文明建設的步伐明顯加快、力度明顯增強，也取得了許多可喜的新進展：生態環境保護制度不斷健全，國土空間開發格局進一步優化，以水土氣為重點的生態環境保護得到強化，生物多樣性保護成績斐然，綠色經濟穩步發展，資源節約利用水平不斷提高等等。但是，云南生態文明建設仍然存在一些明顯短板，薄弱的生態保護補償機制就是其中之一，進一步健全生態保護補償機制刻不容緩。

一、云南開展生態保護補償的創新實踐

近年來，云南在森林、濕地、生物多樣性保護、水環境治理等領域進行了一些生態保護補償探索和實踐。

1. 建立了以生態價值補償為主體、生態質量考核獎懲為輔助的生態功能區轉移支付制度體系。自2009年起，在中央財政設立的國家重點生態功能區轉移支付制度基礎上，云南根據森林、濕地、草地、耕地等生態元素的物理當量（即面積），按照不同生態元素的生態價值相對關系，形成了一套指標計算體系，動態計算全省16個州市、129個縣（市、區）的生態價值，并以此為依據分配生態補償資金。與此同時，云南還建立了配套的生態環境質量監測考核獎懲機制，對各地生態環境質量開展年度考核，考核結果與生態補償資金直接掛鉤。

2. 實施了森林生態效益補償制度。云南逐漸形成了以公共財政投入為主的森林生態效益補償機制，不斷健全和完善了公益林管護機制，實現了國家級和省級公益林補償同標準和同管護的全覆蓋。同時，實行公益林管理責任制度，建立法人負責制，采取林業、財政雙線責任管理，層層簽訂公益林補償目標管理責任狀，把重點公益林管護和補償資金兌現的責任落實到管護單位和管護人員。

3. 開展了流域生態補償探索和試點。在南盤江（昆明市與曲靖市交界斷面）開展流域橫向生態補償試點，以選定的跨界河流考核斷面（州市交界處）的水質監測結果為依據，州（市）間進行生態價值相互補償。在此之前，在洱海流域早已出現縣（市）之間的橫向生態保護補償。2014年，大理市與洱源縣簽訂《大理市與洱源縣洱海保護治理生態補償協議書》，確定大理市每年支持洱源縣洱海保護生態補償項目資金1500萬元，專項用于洱海源頭入湖河流的保護治理。

4. 探索和實踐資源有償使用制度。目前，除農業灌溉及農村生活用水外，云南已全面開征水資源費，要求取用水均需繳納水資源費。2013年，云南水資源費征收金額達8億元，基本實現了全省水資源的有償使用。而且，云南正在研究探索資源有償使用和生態補償價格政策，按照“誰使用誰付費、誰污染誰付費”和“誰受益誰補償”的原則，建立資源有償使用和生態補償價格機制。

二、云南生態保護補償方面存在的不足

一是生態保護補償配套制度還不健全。云南現有的生態補償制度主要體現在對保護生態環境的補助上，還沒有把生態補償與區域經濟社會發展、消除貧困問題、實現基本公共服務均等化等問題綜合起來考慮，缺乏系統分類補償制度機制，技術服務支撐明顯不足。例如，云南生態保護補償的指標計算還比較粗略，沒有形成較為精細的計算生產體系，而且沒有較為專業和規范的生態保護補償考核結果作為依據和支撐，生態保護補償資金分配還不夠精準和科學。

二是生態保護補償范圍偏小。目前，云南生態保護補償的對象主要針對森林、濕地、草地、耕地等資源，范圍未完全覆蓋全省重要的生態資源。例如，云南金沙江、南盤江、紅河、瀾滄江、伊洛瓦底江、怒江等6大水系流域人多地少、經濟發展滯后、生態環境系統脆弱、保護治理的任務艱巨，但至今仍未納入流域生態補償范圍，導致流域內投入生態環境保護的欠賬越來越多，經濟社會發展與生態環境保護的矛盾突出。

三是生態保護補償資金來源渠道單一。云南生態補償資金完全依賴于財政資金，僅由中央財政資金和省級財政資金構成，沒有基層政府的投入，也沒有市場力量的參與，既不利于做大資金盤子，又不利于調動地方的積極性。例如，云南“十二五”期間籌措使用的生態補償資金為215.8億元，其中，中央財政資金為138.76億元，省級財政資金為77.04億元。

四是生態保護補償管理機制不順。云南生態保護補償管理的職能職責分別涉及發改、財政、林業、環保等部門，這些部門分別通過不同渠道主導著生態保護補償政策的制定、執行以及相關項目的實施。“九龍治水”導致存在責任主體不明確、工作協調難度大、管理效率不高等問題，在監督管理、項目推進和資金投入上難以形成合力。

三、江西省開展流域生態補償的經驗

2015年，江西省出臺了《江西省流域生態補償辦法（試行）》和流域生態補償系列配套考核辦法，對鄱陽湖和贛江、撫河、信江、饒河、修河等五大河流，以及長江九江段和東江等流域實施生態保護補償，率先在全國建立覆蓋全省的流域生態補償機制。具體做法如下：一是多渠道籌集生態保護補償資金。采取“五個一塊”方式（即中央財政爭取一塊、省財政安排一塊、整合各方面資金一塊、設區市與縣（市、區）財政籌集一塊、社會與市場上募集一塊）籌集了首期流域生態補償資金20.91億元。二是合理設計生態補償指標體系。采用因素法結合補償系數來測算各地生態補償指標，從多個維度來評價各地的生態補償系數，再結合流域生態補償考核結果計算出全省100個縣（市、區）的生態補償指標，并以此作為分配生態補償資金的依據。三是全力推動跨界流域生態補償。江西省就推進東江流域跨界生態保護事項主動與廣東省進行了多次對接和協商，雙方已達成了初步共識。特別是，2016年4月份國家提出“在江西—廣東東江開展跨流域生態保護補償試點”后，江西省積極爭取到國家財政部、環保部的支持，及時起草了《江西省人民政府廣東省人民政府關于東江流域水環境補償的協議》、《江西—廣東東江流域水環境補償實施方案》，抓住了召開2016年泛珠三角區域合作首長聯席會議的有利時機，將“東江流域生態補償試點”成功列入省部際協商會議的議題，強有力地高位推動東江流域跨界生態補償，取得了顯著成效。

四、對健全云南生態保護補償機制的建議

健全生態保護補償機制，實施生態補償項目，不僅可以維護和提升云南重要生態功能區的生態屏障作用，提升生態保護的水平；還可以探索建立適合云南省生態文明建設實際的綠色發展方式，為創建成為生態文明建設排頭兵奠定堅實基礎。結合云南生態保護補償的現狀，借鑒省外的先進經驗，對健全云南生態保護補償機制提出以下建議。

第一，建立生態文明建設聯席會議制度。生態保護補償事權涉及部門較多，在推進和實施中難免會遭遇“多龍治水”的無奈和尷尬。建議建立由省政府分管環保工作的領導牽頭，省級財政、國土、農業、環保等部門參與的生態文明建設聯席會議制度，并將生態保護補償作為生態文明建設聯席會議的重要議題之一，統籌各部門和各方力量與資源，進一步健全生態保護補償機制，強有力地推動生態保護補償工作取得更大實效。

第二，完善生態保護補償配套制度體系。目前，云南關于生態保護補償方面的制度零零散散、不成體系，而且內容上具有云南特點的措施太少，缺少創新性和拓展性。建議結合云南生態文明建設的特點，盡快建立與經濟社會發展狀況相適應、主要支持重要生態功能區域的生態保護補償體系；盡快實現森林、草原、濕地、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋的目標，努力在生態保護補償方面做出表率和示范；大力推動全省生態監測能力標準化建設，建立科學的生態保護補償考核制度，推進生態保護補償價值評價標準化。

第三，拓寬生態保護補償資金來源渠道。渠道少一直是云南生態保護補償資金的盤子小、數量少的主要原因之一，導致資金收支矛盾十分突出。建議進一步完善省以下轉移支付制度，建立省級生態保護補償資金投入機制，完善森林、自然文化遺產等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關收入用于開展相關領域生態保護補償。鼓勵各州（市）、各縣（市、區）多渠道籌集生態保護補償資金，拓寬資金來源渠道。積極探索和完善資源使（取）用權、碳排放權交易等市場化的生態保護補償模式，堅持生態資源資本化的方向，建立生態資源市場化的交易機制和補償模式，形成補償主體多元化、補償方式多樣化的資金籌集和投入體系。

第四，積極推動跨地區河流橫向生態保護補償。當前，國家鼓勵支持各地探索和實踐橫向生態保護補償，明確提出了推動“云南貴州廣西廣東江西開展跨地區生態保護補償試點”。云南應抓住有利時機趁勢而上，借助泛珠三角區域合作行政首長聯席會議等平臺，借鑒江西與廣東開展東江流域生態補償試點的經驗做法，主動與泛珠三角區域內其它省區開展對話和協商，積極推進南盤江、金沙江、赤水河等跨地區河流橫向生態保護補償取得實效。

第五，建立完善礦產資源開發生態保護補償制度。由于法律制度的不健全、管理不善等方面的原因，云南礦山地質環境保護工作十分滯后，各類礦山存在不同程度的地質環境問題，建立礦產資源開發生態補償制度勢在必行。應及時開展研究，明確礦產資源開發生態補償的主體、客體，科學合理界定補償范圍、補償標準和補償方式，在此基礎上建立礦產資源開發生態補償實施方案，從政策和法規等層面建立完善云南礦產資源開發生態補償的長效機制。強化采礦權人對礦山地質環境恢復治理的責任和義務，做好廢棄礦山土地復墾、整理、綠化工作，實現礦產資源開發與地質環境保護、土地資源利用的良性循環。