從工部到建設部 建設主管部門變遷簡史

邵一霖

從工部到建設部 建設主管部門變遷簡史

邵一霖

眾所周知，擬訂城市建設的政策、規劃并指導實施，指導城市市政公用設施建設、監督管理建筑市場，如今都屬于住房和城鄉建設部的職責。而住建部，則由原建設部改制而來。那么，在更早以前，這些職能由什么機構承擔？人們熟悉的建設主管部門，又是什么時候才產生的？

古老的工部：職能比后來的“建設部”要廣得多

或許有些人猜到了，在中國，最早的“建設部”是古老的工部——“吏、戶、禮、兵、刑、工”中的工部。

工部制度是中國數千年來中央集權和官本位體制的產物，它掌管城市建設和建筑設計統籌、備料、施工、經費的審核，同時也統一了工程做法。這項流傳千年的制度對在短時間內建造大型項目以及對古代建筑的發展都有著重要的影響作用。

不過，工部的職能比后來的“建設部”要廣得多：“掌天下造作之政令，與其經費，以贊上奠完萬民。凡土木興建之制，器物利用之式，渠堰疏障之法，陵寢供億之典，百司以達于部，尚書、侍郎率其屬以定議，大事上之，小事則行。”從這段話，足以看出工部掌管全國范圍內的土木工程建設修繕、水利設施工程、機械制造業、軍火槍械、采礦冶煉業、紡織業等國家主管行業，以及制造貨幣、鑄錢、熔鑄、統一度量衡等相關行業。

清代是帝制中國的最后一個王朝，在政權機構的設置上也是最成熟完備的。清朝同明朝一樣，仍設有吏部、禮部、戶部、兵部、刑部、工部六部，分掌各項事務。在建設活動管理機構的設置上，采用了機構并設的多元制，例如工程建設，既有工部管理，又有內務府的營造司、總理工程處，還有單獨指派大臣進行承修的工程，已達到管理機構之間相互牽制，權力集中皇帝，形成中央集權。

清朝的建筑事務，在管理上有內外之分。全國水利工程、各項器物制作工程和土木工程建設歸工部管。工部下設營繕、虞衡、都水、屯田四清吏司、料估所、節慎庫、制造庫和一些行政事務機構。營繕司掌營建之政令與工部庶務，主管各項營繕工程，凡涉及到壇廟、衙署、府第、營房、倉庫、宮苑、都城等營繕工程，都由該部門進行堪估興工。虞衡司掌山川水澤之利，都水司掌江防、海防、歲修搶修工程，屯田司掌陵園修繕事務。

另一方面，皇室內廷的工程項目則由內務府負責承辦。內務府是皇帝和其家族宮廷事務的管理者，為最高統治者而服務的內部機構。內務府衙門分七司、三院等多個機構部門。七司三院指的是廣儲司、都虞司、掌禮司、會計司、慶豐司、慎刑司及營造司。三院是上駟院、武備院、奉宸苑。其中主管建設的部門是營造司。

需要指出的是，傳統朝廷權大責小、公共服務職能較少。看上去，工部職能無所不包：土木工程建設修繕、水利設施工程、機械制造、軍火槍械、采礦冶煉……但實際上，主要是為官家服務，而不具有現代政府為公民事務服務的特征。

清末新政：工部職能被拆分細化

清末政治制度的演變不同于西方國家，不是在資本主義發展之下所產生的上層建筑的變革，而是在內憂外患的壓迫之下產生。其政治制度的改革是先于經濟發展而產生的一種特殊現象。一方面在西方國家的船堅炮利面前，清朝政府的政治機構和官制設置顯得不合時宜，不得不建立新的政府機構；另一方面，隨著交流的不斷深入，對西方國家政治制度的考察，國內的資產階級改良派也提出了改革行政機構。

光緒三十二年（1906），清政府籌備立憲，工部作為清朝六部之一，對其進行改革重組，將工部并入商部改名稱為農工商部。光緒三十三年十二月農工商部奏歸并工部辦法折中決定：農工商部接受工部原有管轄的河工、水利、溝渠、海塘、船政、江防、陶冶、礦物、度量衡等相關事務并進行管理；由民政部接管工部原有土木工程事項并進行管理；由陸軍部接管工部原有軍器、戰船、軍需等事務并進行管理；由內務府、禮部分別接管工部原有關內、外廷典禮及制辦各種器物的事務并進行管理；由度支部接管工部全部工關稅收事務。至此，工部撤銷。

從原先的六部分而治之到其后由民政部總體管理全國事務，將巡警、民政、衛生、建設、市政等納入一個體系內，使得現代國家的服務職能從理論變為實踐，這在舊的王朝制度下是未曾涉及的。但在衰敗動蕩的政局環境之下，國家面臨著內憂外患，不能有一個穩定的改革環境，注定了其命運不會長久。不過，隨后成立的中華民國當中繼續沿用了這個民政部，民政部下各司的職權情況被繼承到內務部，統管社會治安、衛生、基礎建設事務等全國事務，不得不說是受到了清末憲改的影響，同時也是對民政事業的發展。

工部局：帶來第一套現代意義上的建筑管理體制

1853年之后，經歷了太平天國起義和上海小刀會起義，大批華人涌入上海租界，從原先的華洋分居到現在的華洋雜居，曾經華洋之間緊張的關系開始變得緩和了。但帶來的是租界內治安、稅收、衛生管理情況的復雜。在1854年英法美召開的會議上，根據第二次土地章程決議成立了工部局（Municipal Council）這個部門，作為租界管理的行政機構。

工部局包含兩個層級的機構，一為決策咨詢機構董事會和各委員會，二為執行機構工部局下屬各部門。董事會由納稅人大會選舉產生，而執行機構則由火政、工務、警務、教育、衛生、財務等部門組成。隨著建設活動的頻繁，工務處的成立讓租界內的工程建設更加規范化。而工務部門下面的機構包含：行政部、營造部、土地查勘部、建筑查勘部、道路工程師部、工場部、溝渠部、公園及空地部、會計部九個部門對涉及到的建設事務進行管理。同時，租界管理機構還頒布了一系列的建筑法規，如《華氏新屋建筑規則》與《西式新屋建筑規則》等，這些規范對租界的市政建設和建設項目管理有著重要的作用。做到了從立項、招標、預算、圖樣、結構、施工、監理、驗收、取締等環節有法可依，保證了管理機構處于高效有序的狀態下運轉。

從以上租界建筑管理機構的職能演變，以及頒布的建筑法規可以看到政府管理機構與建筑法制化管理是如何進行運作的。租界建筑管理體制和中國本土建筑師的成熟以及土木工程專業的蓬勃發展緊密相關。這套制度的出現也是中國領土上第一套現代意義上的建筑管理體制，是中國建筑現代轉型在制度層面的推動力。租界內的建設活動所體現出來的先進性對周邊中國管轄范圍具有一定的吸引力。因此，呼吁借鑒租界內的管理模式和建設方式的聲音越來越大，在上海率先模仿了租界的建設模式，陸續的，全國都成立了工務局加強對本轄區的建設活動的管理。

北洋時代：建設主管職能被全部劃歸內務部

1912年，中華民國成立。新的政府必定要有新的機構去替代原先王朝制度下的部門以維持社會穩定的運轉。所以，整合社會的資源，重新組織一個新的政府職權體系就變成了政府當務之急要去實現的事情。

隨后，南京臨時政府設立了包括內務部在內的九個部門。主管建設方面的職務則被全部劃歸到內務部，管理警察、宗教、禮俗、戶口、田土、水利工程、行政事務，監管所轄范圍內地方官、部內設民治、警務、土木、疆理、衛生五局。土木司掌管之事務：（1）本部統轄土木工程事項；（2）地方公共土木工程事項；（3）修理河川道路、堤防、港灣及調查事項；（4）關于收用土地事項。另據《內務部土木據治事簡章》，土木局下設材料科、路工可、屋工科、水工科、橋工科、海工科、圖案科。內務部的下屬機構還包括：護軍管理處、京都市政公所、古物陳列所、壇廟管理處、督辦全國國道籌備事宜處、河道管理處等機構。

在民國政府遷到北京之后，頒布《內務部官制》。“管理地方行政、救濟、慈善、感化、人戶、賑恤、選舉、土地、警察、土木工程、禮俗宗教、著作出版及衛生事務、監督所轄官署和地方長官” 。在職權方面同南京時期的臨時政府相差不大。在1916年6月袁世凱稱帝失敗病死，繼任大總統，申令仍遵民國初年《臨時約法》，法令一切仍舊，內務部于1928年6月結束。

南京政府：“建設廳”終于出現

近代中國從租界吸收市政建設管理制度，以籌備城市管理機構，在二十世紀初到二十年代期間戰亂不間斷，隨著國內政局的趨向穩定，政府逐步建立起城市管理、工程建設法規。同時在各省市也成立相關機構以加強對建筑活動的管理。并在全國范圍內頒布了一系列建筑管理規范，并規定了中央、省、市管理機構的設立。雖然法規有些不切實際之處，但通過實踐不斷的進行調整和持續改進，其法規本身對建筑有法可依、規范管理發揮了積極的意義。

1927年，民國南京政府成立。1928年，內政部成立，接管北洋政府時期的內務部。內政部對中央和地方的行政、水利、土木、警務、人口、宗教等各項事務進行管轄。內政部下主管全國土木建設事業的部門名稱幾經更改，從最開始的土木司到地政司再到營建司。其中，營建司掌理營建工程行政之計劃、考核；都市工程建設之計劃、審核；鄉村工程建設之指導；公有建筑標準圖案之計劃、審核、平民住宅建筑工程之計劃、指導；自來水工程、溝渠工程等市政工程之指導以及不屬于其他各部、會職掌民營公用事業之監督事項。

1937年，內政部地政司下增設一科，統管全國的建筑行政、都市計劃及土木市政工程。1938年《建筑法》頒布，確認管理建筑工程活動的機關在中央為內政部，在省為建設廳，在地市為工務局。

1942年，內政部地政司變為地政署，隸屬于行政院。地政司主管建筑的科室變為營建司。內政部營建司成為管理全國建筑活動的權力機構，直到國民黨撤往臺灣。

在地方，建設廳、工務局的職能在法規中是這樣規定的：土地行政；建筑及修理公用房屋、公園、公共體育場、公共墓地；指導及取締市民建筑；道路、橋梁、溝渠、堤岸及其他工程建設。職掌的范圍涉及到規劃、房產、建工、環保、國土、交通、園林等眾多方面。

各地工務局大同小異，但架構基本相同。工務局分為“局、科、股”三級體制。工務局具體負責的職責包括有：公共工程與工程設施的設計、營造和管理；公共建筑工程活動的審查與取締；管理設計機構及其技術人員和營造廠商的注冊登記等事項；制訂建筑法規。地方政府在制訂相應的城市建筑管理條例方面積累了一定的經驗，從二十年代到1937年之間，用實踐進行了檢驗，為國民政府頒布全國性的建筑法規奠定了基礎。

在南京政府職掌期間，一共頒布了二十幾部法規。其中以《建筑法》、《建筑師管理規則》、《管理營造業規則》、《建筑技術規則》四部法規最為重要。法規在層級化、制度化中國的建筑工程活動中起著重要的作用，在工程建設的行業組織和技術管理等系統當中起著不可或缺的作用。

《建筑法》由國民政府頒布，其余三部法規由內政部或行政院頒布。《建筑法》是對建設活動進行約束管理的根本法，其余三部法規在《建筑法》的基礎之上進行制訂。《建筑師管理規則》與《建筑營造業規則》是行業管理規范，《建筑技術規則》則是建筑工程實踐項目中應當執行的技術規范。由于全國性質的法規頒布推廣未有前例，在法規進行實施的過程中，出現了一些法規條文理論高于實際的情況。當時要求營造廠的主任技師須持有實業部的建筑技師證，營造廠才有資格登記。但當時很多不具備資質的營造廠憑借著豐富的項目經驗也在市場上占得一席之地。可見法規的制定脫離了實際。其次若無穩定的政治經濟環境，法規的執行也是一紙空文。

盡管在制訂和實施的過程中面臨著眾多的問題，但是四大建筑法規作為政府部門專門針對建筑活動頒布的管理條例，使中國的工程建設活動進入到一個有法可依、有序管理、層級化、制度化的新的階段。其意義具有先驅性質，在中國建筑制度史上占有一席之地，也為日后中華人民共和國的建筑事業提供了堅實的基礎。