破解“窮人貸款難”的鹽池答案

滑志敏

“窮人”貸款難是一道世界性難題，近年來，我國在金融扶貧的實踐中獨創了針對建檔立卡貧困戶的扶貧小額信貸制度，寧夏回族自治區鹽池縣高度重視，積極落實，嚴格按照“五萬元以下、三年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、建立風險補償金”六個政策要點，堅持“黨政主導、誠信支撐、產融結合、風險防控、保險跟進、改革創新”的總體思路，鹽池縣金融扶貧工作受到汪洋副總理的充分肯定和國務院扶貧辦的多次表揚，全國金融扶貧培訓會2015、2016連續兩年在鹽池召開，金融扶貧“鹽池模式”向全國推廣。2016年，全縣扶貧小額信貸貸款余額達31.4億元，貸款戶達2.8萬余戶，其中建檔立卡貧困戶貸款余額達5.4億元，戶均6.6萬元。我們的主要做法是：

一、黨政主導抓落實

鹽池縣位于陜甘寧蒙四省交界地帶，地處毛烏素沙漠南緣，有中國灘羊之鄉、中國甘草之鄉兩個“國字號”品牌。全縣國土面積8522.2平方公里，轄4鄉4鎮1個街道辦，102個行政村，總人口17.2萬人，其中農業人口13.9萬人，是國家扶貧開發工作重點縣和革命老區縣，現有貧困村74個，貧困人口11228戶34046人。

做好扶貧小額信貸工作，必須發揮政治優勢，黨政要作為，銀行要擔當，基層組織要發力，調動各方面參與的積極性。一是黨委政府強力推動?？h委、政府認真貫徹中央和自治區扶貧開發有關精神，著眼在寧夏中南部地區率先高標準脫貧、率先建成全面小康的目標定位，將金融扶貧作為打贏脫貧攻堅戰的核心舉措，先后7次專題研究部署金融扶貧工作。相繼出臺了《鹽池縣金融發展規劃》《鹽池縣加快扶貧開發實施意見》等一系列政策文件，在構建金融扶貧體系、制定優惠政策、防范金融風險等方面提出了一系列創新舉措，形成了較為完善的金融扶貧政策體系。二是金融機構聚力攻堅。全縣5家金融機構搶抓脫貧攻堅背景下農村金融市場機遇，積極參與脫貧攻堅工作，為建檔立卡貧困戶量身定做金融產品。通過設立風險補償金與評級授信相結合，解除了銀行后顧之憂，確保了扶貧小額信貸六個政策要點全面推廣落實。三是基層組織示范引領。扶貧小額信貸政策知曉率低是制約金融扶貧的一個重要因素。我們以“強龍工程”為抓手，堅持黨建帶扶貧，探索建立黨員“1+1”、“支部+合作社+貧困戶”等助貸扶貧模式，把支部建到金融鏈、產業鏈上，充分發揮村兩委、駐村工作隊和黨員干部的帶動作用，提升基層黨組織的綜合服務水平，真正把基層黨建與金融扶貧擰成了“一股繩”。我縣大壩村黨支部積極協調2家龍頭企業發展黃花訂單收購、連片承包、加工銷售，引導建檔立卡貧困戶貸款種植黃花，2016年，畝均收益達到6000元以上，成為當地貧困群眾脫貧增收的主導產業。

二、厚植誠信強支撐

脫貧靠產業，產業靠金融，貸款靠誠信。鹽池縣堅持物質脫貧與精神脫貧一起抓，“扶貧先扶志”，把提高貧困戶誠信意識、增強內生動力、完善農村金融信用體系，作為推進扶貧小額信貸的“總開關”。一是創新“631”評級授信系統。建立了全區首個建檔立卡貧困戶評級授信系統，改變原有評級授信標準，將建檔立卡貧困戶的誠信度占比由原來的10%提高到60%，家庭收入占30%，基本情況占10%，即“631”模式。2016年特別將60-65周歲和非惡意“黑名單”建檔立卡貧困戶納入評級授信范圍。

根據評級結果確定授信額度，發放“金扶卡”，A級可貸10萬元以上、B級5-10萬元、C級2-5萬元、D級2萬元。農戶一次授信，3年內隨用隨取，不用時不產生利息，有效降低了貸款門檻和貸款成本。二是積極構建“四信平臺”。把對建檔立卡貧困戶評級授信的成功做法運用到所有農戶，建立了全區首個鄉、村、組、戶信用評定系統，按照“1531”的比例（即精神文明10%、信用情況50%、家庭資產30%、基本情況10%），將全縣所有農戶的信用情況由低到高分為A、A+、AA、AAA四個信用等級，信用等級越高，在貸款項目支持等方面享受的優惠越多。目前，全縣已評出信用鄉鎮3個、信用村60個、信用組320個、信用戶2.32萬戶。守信才能發展、失信寸步難行已成為群眾共識。

三、產融結合促增收

鹽池縣抓住國家實行金融扶貧的政策機遇，充分發揮黨政主導作用，與信用社、農業銀行、寧夏銀行、郵儲銀行、村鎮銀行等金融機構和龍頭企業進行銜接溝通，以灘羊、黃花、小雜糧等特色產業為紐帶，為建檔立卡貧困戶發展產業提供貸款支撐。一是瞄準產業落實貸款，促進產融結合。2016年初，結合干部包戶扶貧工作，安排3778名干部，為全縣建檔立卡貧困戶逐戶制定金融助推產業發展計劃，積極協調銀行給予貸款支持。建檔立卡貧困戶累計存欄灘羊基礎母羊達33.7萬只，種植黃花2814畝、小雜糧12.3萬畝。同時，縣委、政府出臺了10個“菜單式快捷扶持政策”對建檔立卡貧困戶予以補貼，確保他們依靠特色產業人均增收3000元以上。二是創新實施融資撬動，助力龍頭企業發展?？h政府牽頭成立了融鹽扶貧擔保公司，縣財政拿出5000萬元，引導社會融資入股2.5億元，形成3億元的擔?；?，撬動銀行30億元的信貸資金，形成了一個可持續發展的“資金池”，解決參與產業扶貧的龍頭企業融資問題，定向精準扶持建檔立卡貧困戶發展特色優勢產業。三是“企業+貧困戶”融合發展，實現合作共贏。積極協調銀行對龍頭企業、合作社等給予信貸優惠支持，鼓勵發展“企業+貧困戶+基地”和“企業+貧困戶+合作社”等多種模式，引導企業把貧困村作為種養殖基地或成立合作社，由企業向銀行獲得貸款授信，委托銀行為農戶發放貸款，實行“訂單式”種養。這樣，企業有了穩定的優質農產品來源，農戶也不用擔心銷路和虧本，實現了良性互動。僅中民融鹽扶貧擔保公司一家企業就向850戶農戶貸款1.3億元，戶均貸款15.3萬元，有力帶動了貧困戶增收。

四、風險防控做保障

為了構建金融扶貧長效機制，實現扶貧小額信貸可持續發展，鹽池縣把風險防控放在重要位置，圍繞貸款“有需求、貸得出、能收回”，完善扶貧小額貸款風險防控網絡。一是建立政府風險補償基金。研究出臺了《鹽池縣建檔立卡貧困戶扶貧小額信貸風險補償基金管理辦法》，與涉農銀行建立風險補償合作機制，向各銀行整合注入5000萬元風險補償金，銀行按1：：10的比例提供扶貧小額信貸，因重大災病等不可抗力因素造成不能償還的，由風險補償金和銀行按7：：3的比例分擔。二是嚴把評級授信關。明確評級授信對象為有發展意愿、有創業能力、有產業項目、有良好信譽的建檔立卡貧困戶。出臺了貧困農戶評級授信管理辦法，實行“一次摸底、四級評審、兩輪公示”（“一次摸底”即由扶貧辦、金融機構、鄉村組成評審小組，對貧困戶進行逐戶摸底調查；“四級評審”即由行政村、縣扶貧辦、金融機構、人民銀行逐級評審；“兩輪公示”即村兩委公示、金融機構公示），確保扶貧小額信貸惠及真正需要貸款發展的建檔立卡貧困戶。三是強化金融信貸監督。創新建立了“精準扶貧管理系統”平臺，將貧困戶信用評級、貸款情況、銀行放貸情況等及時錄入系統，實行扶貧貸款周統計、月通報、年考核制度，由扶貧辦、人民銀行、各金融機構組成聯合工作組，對貸款進展數據進行分析整理，及時協調解決問題，合力防控信貸風險。

五、保險跟進兜底線

鹽池縣采取“政府+商業保險”的模式，籌資2200余萬元，為建檔立卡貧困戶量身打造了“扶貧?！?，通過制定“一攬子”保險計劃，提供“菜單式”服務，提高保險額度、降低保險費率、拓寬保障范圍，著力解決因意外事故、因病因災的致貧返貧問題。

一是量身打造了12種扶貧保。采取“2+X”菜單式扶貧保模式，即做到建檔立卡貧困戶家庭意外綜合保險和大病補充醫療保險2個基本險全覆蓋，同時開發包括灘羊基礎保、農業風險保、金融信貸保等多個險種供建檔立卡貧困戶選擇，既兜住了因病因意外返貧的底線，又為發展產業增收致富保駕護航。二是實行最低保費、最優保額。寧夏人壽保險、人保財險積極投身脫貧攻堅，主動履行社會責任，對建檔立卡貧困戶實行低保費、高保額的特惠政策。三是先行先試，嚴格監管。2016年先試行一年，年底核算各項產品收益，按照保本、微利原則進行考核評估并結合實際情況調整保費。

在脫貧攻堅期內，扶貧險保費全部由政府為建檔立卡貧困戶買單補貼。比如對患大病的建檔立卡貧困戶在醫保正常報銷后，剩余費用再按60—80%比例給予報銷；對灘羊肉價格低于保險預期收益每斤20元的，按照保險約定給予賠償。盡管2016年我縣灘羊肉價格出現波動，但灘羊肉價格保險讓貧困群眾灘羊飼養量增加了，收入也增加了，貧困戶發展灘羊養殖增收致富的信心更足了。目前，我縣已在全區率先實現建檔立卡貧困戶扶貧保險全覆蓋，2016年扶貧保險理賠金額達2024.4萬元。

六、改革創新破難題

鹽池縣立足實際，積極探索，通過創新運用國家和自治區金融扶貧政策，切實破解了困擾扶貧小額信貸的難題，對“窮人”貸款這一世界性難題給出了鹽池答案。一是通過建立建檔立卡貧困戶評級授信機制，提高誠信度占比，將60-65歲身體健康和非惡意“黑名單”建檔立卡貧困戶納入評級授信范圍，定制了“金扶卡”信貸產品，免擔保免抵押即可貸款，破解了依靠誠信貸款、免擔保免抵押貸款和60周歲以上及非惡意“黑名單”貧困戶無法貸款四個難題。二是縣財政設立扶貧貸款風險補償金，與銀行合作按照一定比例捆綁放大，實行專戶管理、封閉運行、專款專用，發生貸款風險由政府和銀行按7：：3分擔，破解了金融信貸員盡職免責難題。三是由黨委、政府組織，人行、扶貧辦牽頭，各金融機構參與，制定出臺了《鹽池縣農村信用體系建設“鄉村組戶”四級信用評定辦法》，將全縣所有農戶的信用情況共同評定、共同認可、共同應用，通過數據共享，推動了政府和金融機構的良性互動，破解了農村金融信用體系共建共享和農村金融貸款精準統計兩個難題。四是對有貸款意愿、有發展能力和一定還貸能力的建檔立卡貧困戶5萬元以下的貸款，按照人民銀行同期同檔次基準利率進行放貸，財政扶貧資金給予基準利率貼息，5-10萬元的貸款，縣財政對基準利率上浮部分貼息，破解了建檔立卡貧困戶貸款貴的難題。五是把農村金融便民服務網點納入全縣“五通八有”基礎建設，協調金融機構在8個鄉鎮新設立便民服務網點14個、便民服務終端193個，實現了村級金融服務網點全覆蓋，推廣使用手機銀行、網絡銀行，讓建檔立卡貧困戶足不出戶就能辦理轉賬、還貸、清息、繳費等業務，破解了偏遠鄉鎮金融服務網點空白的難題。六是針對“農產品市場波動較大、因病因災致貧比重大、貧困群眾自我發展能力不強”等因素，通過與駐地保險機構合作，在全區率先創新推行“扶貧?！?，實行菜單式推廣，由建檔立卡貧困戶自主選擇，縣財政及時跟進補貼扶持，為貧困戶吃下了“定心丸”，設立了“防火墻”，實現了“脫貧路上零風險”，破解了建檔立卡貧困戶在發展中因病災、因市場價格波動返貧的難題。

現在，金融扶貧小額信貸已經成為鹽池縣脫貧攻堅的第一抓手，鹽池縣率先在全區全面推行扶貧小額信貸，率先在全區對貧困戶評級授信并實現全覆蓋，率先在全區進行鄉村組戶四級信用評定，率先在全區完成貧困戶貸款全覆蓋，率先在全區籌集注入風險補償金，率先在全區完成金融扶貧精準統計和信息共享，率先在全區推行“扶貧?！?，破解了扶貧小額信貸的難題，在解決建檔立卡貧困戶貸款難、貸款貴等方面取得顯著成效，走出了一條“依托金融創新推動產業發展、依靠產業發展帶動貧困群眾增收”的新路子。

今后，鹽池縣將按照“兩年集中攻堅，三年鞏固提高，力爭提前脫貧”的總目標，不斷探索創新金融扶貧模式，努力使金融扶貧小額信貸成為貧困群眾脫貧致富的“金鑰匙”，打造金融扶貧“鹽池模式”的“升級版”。

（作者系寧夏回族自治區鹽池縣委書記）