分權困境中的地方財政自主權：失衡局限與平衡再造*

董學智

(北京大學法學院，北京 100871)

分權困境中的地方財政自主權：失衡局限與平衡再造*

董學智

(北京大學法學院，北京 100871)

中國式財政分權是一個宏大并正在進行的制度變遷。集權與分權的調試與選擇一直是財政分權制度革新的核心內容。在過往注重證成性，偏輕正當性的分權邏輯下，作為制度創新的中國地方財政自主權的生長與形塑一直匱乏法治話語。在中國語境下，政治集權的扭曲與法律規則的闕如，使得地方財政自主權呈現外在的失序和內在的不足，并由此衍生、異化出現實中的一系列困境和難題。因而，亟需對失衡的分權邏輯重新平衡，并再造為追求“好”的地方財政自主權生發的法律邏輯。依循此邏輯，地方財政自主權的法治化路徑將明晰并循序產生。

地方財政自主權；財政分權；分權困境；正當性與合法性

一、問題的引出

在深化財稅體制改革的時代大幕下，有關地方財政自主權的討論愈發重要。不論是近來熱議的地方債問題抑或是試圖解困地方之于“土地財政”依賴的努力，技術層面的細致革新當然有其現實價值，但深層次的制度機理改造方是破解困局的治本之道。近日，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下簡稱“《指導意見》”)發布，對中央與地方如何劃分財政事權，及如何劃分支出責任給出了原則性意見，并明確提出研究起草《政府間財政關系法》，形成保障中央與地方財政事權和支出責任劃分的法律體系。經濟學、政治學對財政分權、地方財政自治等的研究可謂汗牛充棟并貢獻了豐碩的智識成果，那么，值得自省的是，在過去財稅體制改革實踐中“缺席”的法學又應當且能夠做什么？當前法學界對中央與地方財政關系(財政分權)相關問題的研究主要立足于中央與地方財政關系法治化的維度，以憲政思維倡導法治化道路，通過法治將財政分權制度、公民基本權利保障與地方自治接合聯動，從而在財政層面推進國家治理現代化*學界表達此共識的文獻較為豐富，較有代表性的專著如，張千帆.國家主權與地方自治——中央與地方關系的法治化[M].北京:中國民主法制出版社,2012；劉劍文.中央與地方財政分權法律問題研究[M]. 北京:人民出版社,2009；魏建國.中央與地方關系法治化研究——財政維度[M]. 北京:北京大學出版社,2015，等等。。在中央和地方的關系上，主要問題就是財政權依法縱向劃分、限定問題*張守文.財政危機中的憲政問題[J].法學,2003,(9).，由此，在財政分權的整體性視角下，包括中央與地方事權與財權如何明晰、規范地劃分等更為技術性的法制問題亟需細致的規范搭建；而在另一面向上，對財政分權下生長、發育的地方財政自主權也亟需更多關注，以此為視角的研究還有待更進一步地縱深挖掘*在中國知網(CNKI)上以“地方財政自主權”為關鍵詞搜索，法學類文獻不過寥寥數篇，質量較高的如，徐鍵.分權改革背景下的地方財政自主權[J].法學研究,2012(3)；徐陽光.地方財政自主的法治保障[J].法學家,2009(2).。

現實中的地方財政自主權是財政分權邏輯演繹的制度結果。作為一種制度創新，中國地方財政自主權如何在規范的立場上循序而成？本文的問題意識和討論價值即來源于此：有必要以地方財政自主權的立場檢討財政分權的改革邏輯。制度革新的過程必定是逐漸從政治話語走向法律邏輯的過程——本文立足于此基本判斷，討論財政分權視野下地方財政自主權的制度生長脈絡、權力構造與法律意涵。現實的分權困境源自理應在合(憲)法與有效間平衡的分權邏輯出現偏差。在法治視野下，基于中國經驗和現實，重新平衡權力邏輯，進而明晰未來制度創新的路向展開，無疑有助于更加深刻地吸取中國財政分權的過往之鑒，有益于啟示地方財政自主權規范生長的未來之路。當然，財政問題從來并不只是一個純粹的法律問題，而是一個飽含政治、經濟等復合因素的復雜命題，使得真正解釋財政現象、解決實踐問題甚為艱難，因而多學科視角的觀察和思考尤顯必要，因此本文在文獻來源和方法論上參考吸納了經濟學和政治學中較成熟的研究范式和主流共識。

二、分權困境中的地方財政自主權：基于“集—分”框架的認識

本部分采取的是一種 “集—分”的二元分析框架。這個框架能夠成立在于：對財政關系的調整實質上就是不斷在集權與分權之間選擇。60余年來，我國推行了大大小小的財政分權改革，徘徊在集權與分權之間，始終在不斷嘗試中央與地方財政權力分配的最佳平衡點。同樣，這個二元框架可以再有二元維度的視角審視：一是在更宏觀的財政分權的視角下，地方財政自主權作為一個籠統和概括的整體性概念，是與中央財政權相對的；從而考察其他權力(如政治權力、經濟性權力與行政性權力)配置對其的外在影響；二是進入地方財政自主權力體系本身，對權力內在構造進行透視甄別，在構成地方財政自主權的更為具體和細致的內涵劃分上厘清集權與分權的程度。“集—分”分析框架實際上是在中央與地方二元結構下對集權與分權程度的定性分析*集權與分權程度有多種衡量方法，比如定量的研究方法，在偏好數學計算的經濟學研究中一般是指地方財政一般預算支出占全國財政一般預算支出的比重。當然，定性與定量分析各有其優勢，法學似乎更擅長于定性研究，也許正如卡爾·拉倫茨所指出的那樣，“法學所要處理的正好不是可以量化的問題。”參見卡爾·拉倫茨.法學方法論[M].陳愛娥譯. 北京:商務印書館,2000.79.，其價值在于通過對“集—分”程度的把握，可以揭示出權力的配置和構造問題，從而在某一面向上反映出權力生長運行與制度供給的匹配程度。

(一)地方財政自主權的失序：基于財政分權制度變遷撥梳的外部視角

我國60余年以來的紛繁復雜、循環反復的財政分權試驗與改革無疑是一場規模浩大、正在進行的制度變遷。學界對于中央與地方財政關系的制度演變進行了系統的回溯和梳理，限于篇幅和本文討論重點，下表僅將各個階段的發展特征、制度模式、權力屬性等做一列明。

表1 財政分權的制度變遷(1949—2014)*本表的編制參考了賈俊雪.中國財政分權、地方政府行為與經濟增長[M]. 北京:中國人民大學出版社,2015.72-102.

歷史的延伸與發展是一條不可割斷的時間鏈條，今天的問題不過是以往問題累積變化而成，因此，問題的理清與解決自然需要站在歷史的視野中：60余年的財政史便清晰地呈現出“集權—分權”反復循環的波浪形變動趨勢，而直到1994年規范化、制度化的分稅制改革才成為中央和地方財政關系走向法治化的起點。分權與集權歷來都是國家治理的重大問題，在循環往復之歷史長河中，地方財政自主權整體呈增量發展態勢，經歷了從“零”到“有限”自主的過程，而與此同時中央財政控制權卻并未真正削弱，相反，經由分稅制改革使得財權更加集中，中央政府對經濟宏觀調控的權能變得更加強大了——按照常規的邏輯，在中央向地方進行財政分權的過程中，財政權力和職責的向下轉移理應會減少中央財政控制權而增加地方財政自主權。然而，在當代中國卻出現了另外一番有趣的景象：在進行財政分權的同時出現了地方財政自主權與中央財政控制權同向增加的“兩權悖論”。在我國不斷變化的權力縱向配置格局下，地方政府擁有的權力在時空中始終存在差異，中央與地方關系的格局呈現“一體多元化”特征*熊文釗.大國地方：中央與地方關系法治化研究[M]. 北京:中國政法大學出版社,2012:115-124.。中國所進行的帶有分權化性質的財政體制改革，因它又不相同于西方財政聯邦制理論意義上的財政分權，通常被冠之以“中國式財政分權”的稱謂*See Hehui Jin, Yingyi Qian, B.R. Weingast, “Regional Decentralization and Fiscal incentives: Federalism, Chinese Style”, Journal of Public Economics, 2005, 89:p.1719-1742. 當然學界對中國財政體制的總結還有一些不同稱謂，比如“地方分權的威權主義體制”，其實是大同小異的。，而財權的結構變動是在地方財政自主權與中央財政控制權同向增加的情況下實現的。

學界對于上述中國經驗與現象有多角度多動因的認識，比如從計劃經濟體制到市場經濟體制必然要求與之相適應的中央與地方財政關系，其中都肯認的是政治集權在中國式財政分權中的決定性作用。普遍認為，是政治集權才使得中央政府有能力推動地方政府促進本地區的經濟增長，從而取得了當代中國漸進式改革的成功*Olivier Blanchard, Andrei Shleifer: “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia”, IMF Staff Papers, Palgrave Macmillan Journals, 2000, vol. 48(4), p.8.。既然對地方財政自主權的體制安排事關中央和地方政府的財政汲取能力與服務能力的配置，是“國家成長之財政邏輯”*劉守剛.國家成長的財政邏輯：近現代中國財政轉型與政治發展[M].天津：天津人民出版社，2009.的體現，那么政治邏輯在作為后發國家和具有威權主義傳統的我國，成為中國式財政分權得以形成的重要的前提，對地方財政自主權生發的重要影響也就不言自明了。實際上，政治集權、經濟性分權、行政性分權對于地方財政自主權的界域、行使都有著非常重要的影響。(如圖1)

圖1

比較政治經濟學揭示了一個有趣的經驗：先發國家大都在分權制度下邁向發達之列，而后發國家則更多依靠集權而飛躍發展。在前述的政治邏輯運行下，前期改革的成功之處在于對集權與分權的把控，有效實施了對地方政府的激勵，充分利用了地方財政自主權的正面效用。然而，在經濟增長作為主導目標與政治晉升激勵下，地方政府在推動經濟發展方面展開激烈競爭，隨著地方財政自主權的在規則內外的生長使得各級政府獨立利益主體地位日益強化，地方政府“機會主義”盛行，行為異化。

具體而論，分稅制改革后的歷史發展，一是形塑了地方財政權“財政收入集權+預算分權+財政支出部分分權”的模式。在這一模式下，在收入方面，通過“收稅—上解—轉移支付”的方式，地方非常依賴中央；在預算和財政支出方面，則保有著相對自主色彩。二是，在博弈視角下，中央和地方在各種正式和非正式制度之間相互“拉鋸”：地方享有的財政自主權，遭到中央通過正式制度的法律改革和非正式制度的政治命令限縮后，卻又在非正式制度中擴大其事實上的自主權。最典型的例子體現在地方財政收入上：中央不斷通過稅種劃分將主要稅種收入歸為己有，從而擠壓地方稅收收入空間；而地方的反應則是努力擴大自由度較大的預算外收入部分，土地出讓金就是一例；作為應對，中央又持續地進行預算改革，將預算外資金納入預算內進行管理，預算內資金的管理相對集權化、規范化*周飛舟.以利為利：財政關系與地方政府行為[M].上海:上海三聯書店,2012.228.，直至2011年正式規范上取消預算外資金。但事實上地方仍有部分資金在預算外，例如地方投融資債務收入，致使“軟預算約束”問題仍無法徹底解決。中央力圖使非稅收入規范化、取消預算收入的初衷固然是正當的，但是只要地方的財源難以自足，預算外收入就難以絕對根除。

(二)地方財政自主權的不足：基于權力構造內部視角的考析

回到命題的邏輯起點：何為地方財政自主權？盡管在我國法律規范用語體系中并沒有明確界定，并且學界基于不同視角有做不同具體劃分，導致其具體內涵有一定的模糊與混淆，但作為一種事實權力狀態的客觀描述，一般認為，其大體包括地方的預算自主權、自主組織收入與自主支配、支出的權力，是一種兼具實體與程序性質的復合權力體系。此外，既然要對地方財政自主權“醫學手術式”解構，那么同樣需要明晰的是其性質問題：此權究竟是“權力”還是“權利”？由于地方財政自主權的法理基礎根植于地方自主權，而地方自主權在法理上一般認為兼有“權力”和“權利”兩個面相。在地方與中央的關系上，地方財政自主權展現的是“權利”的一面，就其財政和預算事項擁有不受中央非法干預、侵害的權限，此種權力在性質上乃是自由權的一種；而在地方與其居民的關系上，地方財政自主權則當然具有強制性的、基于統治權而來的“權力”的一面，例如地方對居民的課稅權便是典型例證*蔡茂寅.地方自治之理論與地方制度法[M].中國臺北:學林文化事業有限公司,2003.277-281.。地方自主權的二元面相從根本上源自于地方自治所包含“住民自治”與“團體自治”兩層意涵*蘆部信喜.憲法(第3版)[M].林來梵,等譯.北京:北京大學出版社,2006.320.。必須說明的是，盡管“權利觀”能夠解釋“權力觀”所難以自洽的部分，比如當地方自主權被中央侵犯后的法律救濟問題，但地方(財政)自主權的“權利觀”在我國還未普遍，尚需更為深入的研究，因而本文仍暫使用“權力”一詞。

1994年分稅制之后，我國地方財政自主權可謂形成了制度化雛形：中央財政收入集權、轉移支付制度的建立、中央和地方預算編制獨立化和事權初步劃分。由此，可對地方財政自主程度作一整體性評估(表2)：由于自主權的要義在于決策權而非執行權，因此以每項權力的決策權屬于中央還是地方為標準，來對各項權力趨向于中央集權還是地方分權定性。

表2 各項地方財政自主權程度表*吳良健.地方分權與預算自主——論分稅制下的地方預算自主權及其憲政意涵[A].姜明安.行政法論叢:第18卷[C].北京:北京大學出版社,2015.252.

(注：部分分權是指中央和地方共享部分的決策權。例如，地方人大和中央政府均負責預算執行的監督權；非稅收入中省級以下行政事業性收費的設立權屬于省政府，但政府性基金的設立權又屬于中央政府，地方無權批準設立；自有財源支出權中，中央對法定支出有決策權；轉移支付支出權中，中央對專項轉移支付有決策權)

從中可見，地方的預算權是分權狀態的，財政收入權偏重為中央集權，而財政支出權則可歸結為部分分權。可以得出結論，我國地方財政自主權并不充分，尤其在財政收入權領域。那么權力不充分、不完滿的根源何在？事實上，正如稅權的壟斷在我國可能也與政治集權之間存在緊密聯系*崔威.稅收立法高度集權模式的起源[J].中外法學,2012,(4).，政治上向中央集權的需要也影響了地方財政自主權的基本架構，是目前地方財政自主權不足的根源。而這一經驗卻恰與地方自治的思維相悖。作為地方自治體系的核心，輔助原則要求決策應當盡可能地以接近公民的方式作出，上級的決策只起到輔助作用*閆海.公共預算過程、機構與權力：一個法政治學研究范式[M]. 北京:法律出版社,2012.92-100.。現今我國地方財政制度是由分稅制所奠定和展開的，而分稅制本質上是一場“收入集權，支出部分分權，預算基本分權”的改革，分稅制的財政分權并不是完全意義上的“分權”，地方政府并不具有關鍵的決策權*于長革.中國財政分權的演進與創新[M].北京:經濟科學出版社,2010.201-202.。分稅制的目標是“財稅分工”而非“財稅分權”*沈壽文.論我國“分稅制”的憲法性質[J].時代法學,2012,(2).。兩者的根本區別在于：前者是執行性職能的劃分，而后者則是權力的法律分配。

三、中國式財政分權的邏輯失衡及其局限：一種“證成性—正當性”框架的分析

制度演進的軌跡其實正是權力配置和構造邏輯的現實表征。如果“權力先于繁榮，政府決定增長，經濟上繁榮與否的問題便轉換成了政治權力形成與運用是否得當的問題。”*曼瑟·奧爾森.權力與繁榮[M].蘇長和,等譯.上海:上海人民出版社,2014.2.權力在治理過程中起著貫穿性的作用，是治理主體開展行動的能力基礎，財政分權制度正是通過對財政權力的配置、運用、協調和控制的制度。

(一)分權邏輯的失衡格局

政治學中對權力有所謂的“證成性”和“正當性”分置進行分析評價的理論框架*關于證成性與正當性在政治學上的分梳研究可具體參見周濂.現代政治的正當性基礎[M].上海:生活·讀書·新知三聯書店,2008.該書較為系統地展現了二者在政治哲學上的研究譜系。，其提供了一種認識中國財政分權制度變遷的有益分析范式和思維進路。亦即，中國地方財政自主權的生長、發育一直都是沿著注重財政分權改革事實上的“實效性”而忽略規范上的“合法(憲)性”的發展路徑，其所體現的正是以“證成性”——關注于權力的效用和功能，一種工具價值——為主導而忽略“正當性”——著眼于權力的獲得所應滿足的限制條件和形式上的合理性，一種非工具性價值——這樣的政治邏輯。簡言之，從政治國家相對的公民之立場來看，證成性與正當性分別是從“目的的進路”與“發生的進路”評價國家權力的兩種方式*瞿鄭龍.當代中國法治建設的政治邏輯——以證成性與正當性為分析框架[J].法制與社會發展,2014,(6).。

顯然，中國地方財政自主權的生長與形塑正是依循如下的分權邏輯而展開：

就偏輕“正當性”而言，盡管應當肯定自分稅制正式確立之后，中央與地方財政關系在逐步趨向穩定，地方財政自主權制度化的思路也逐步形成，具體制度設計上也逐步吸納域外的有益經驗，但無疑，對于財政分權體制或是其中的地方財政自主權而言，其主要的、相關聯的事項和內容都缺乏法律層面的調整，而具體制度設計上一直都由行政機關主導，立法機關所起的作用十分有限，即使時至今日恐怕也是象征性意義大于實質改變。也由此，支撐制度的規則體系權宜性、變動性較強，穩定性和可預測性不夠。(見表3)

表3 規則視角下財政分權制度中主要問題的形成機理

就注重“證成性”而言，縱觀60余年“制度螺旋式”的財稅體制改革歷程，盡管細致地分析不同階段的財稅體制改革有不同的時代背景、邏輯起點、目標取舍和順序選擇，然而其核心無外乎是處理好政府與市場間的關系與政府之間的財政關系。因而，處理好這兩大核心關系的需要是如今地方財政自主權樣態得以催生與發展的根本動因：希望經典財政分權理論中分權與競爭的積極作用的正向發揮，簡而言之即是追求經濟增長、財政收入提高、提高公共物品或服務的供給效率，等等；而如果以憲法文本的規范表達，即是“提高中央政府的宏觀調控能力”與“發揮地方的主動性、積極性”之間的反復調試與有效平衡。在這樣的內在制度邏輯和不懈追求下，既然我國一直以來并沒有法治的本土傳統和資源，那么法治話語自然退居其次，重要的是前述對目的的實現。“現代國家建構的核心在于政治權力的集中和對社會經濟生活調控能力提高”*楊雪冬.民族國家與國家構建：一個理論綜述[C].劉建軍,陳超群.復旦政治學評論(第3輯)[A].上海:上海辭書出版社,2005.90.，那么，在分權邏輯下，最簡單、直接和高效的方式便是通過對政治治理機制和地方財政自主權的制度安排向地方政府提供有效激勵，主要是政治集權下的政績考核和晉升激勵與經濟上的財政激勵。由此，財政分權和集權的選擇其實質就異化為激勵與調控之間的權衡，而地方財政自主權也就在這樣的權衡空間中生長開來。

(二)分權邏輯的局限

前述的分權困境與地方財政自主權的外在失序與內在不足根源于注重證成性偏輕正當性的分權邏輯的局限凸顯：

一方面，正如學界流行的普遍觀點，由于我國財政分權的法制化程度不高，財政分權缺乏明確的憲法規范，長久以來財政分權領域都是以行政權為主導，全國人大及其常委會則長期缺席。之所以更細致地要求通過法律，而不是中央政府(國務院)的行政法規或規范性的決定來達成，即是希望建立穩定權威的規則體系來確定中央與地方間關乎財政問題的法治秩序，從而杜絕中央對地方的不當干涉，真正保障地方財政自主權的實現。而從歷史分析的角度也再次證明我國財政分權領域缺乏穩定的法律規范，因而中央與財政權力分配大起大落*張千帆.中央與地方財政分權——中國經驗、問題與出路[J].政法論壇,2011,(5).，調整隨意性大，變動頻繁，做法不規范，存在著不少“人治”的色彩和因素*趙云旗.中國分稅制財政體制研究[M].北京:經濟科學出版社，2005.478.。

首先，在法治化程度很低的語境中，在中央高度集權的條件下，地方政府是中央政府的延伸，地方政府的權力完全由中央政府授予，使得中央與地方關系具有較強的隨意性和不確定性。這樣，中央與地方利益關系的調整就成為中央政府的單向行為，缺乏穩定約束機制。“中國對中央與地方的權限調整，基本屬于政策性調整。一個紅頭文件下來，就可以將某些權力下放給地方；又發一個紅頭文件，就可以將地方的權力收歸中央”*薄貴利.集權分權與國家興衰[M].北京:經濟科學出版社,2001.221.。在地方政府的權力依據缺乏法律保障的情況下，即使是中央政府放權，地方政府恐怕也難免依據自身利益，做出不同的權衡與選擇。其次，在中央與地方“委托—代理”的二元結構中地方政府也一直扮演著雙重角色：中央政策的執行者和地方利益的維護者，角色之間的沖突始終存在。科層結構、集權與分權各自的必要性使得中央與地方之間的博弈關系得以可能。地方財政自主權的增強實際上加劇了整體利益與局部利益之間矛盾與沖突的可能：地方政府往往按照自身利益取向，或陽奉陰違，或曲解、變通中央政府的政策，與中央政府博弈，積極謀求自身利益最大化。幾千年延續的集權傳統、單一制國家結構以及超大國家的穩定與發展，為了使地方政府符合中央政府的意圖，中央政府最自然而然地通過政治集權，確保地方財政自主權行使在利益導向上與其“激勵相容”：第一，中央政府利用黨員干部管理體系來控制省級領導人的職業道路；第二，中央政府通過擴大省級政府的財政自主權以及與他們共享經濟剩余來給省級政府提供經濟激勵。“晉升錦標賽”式*周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究,2007,(2).的事實證明，企圖依靠政治與財政激勵優于賦予地方自治權那樣更利于中央意圖的貫徹和執行是值得懷疑和檢討的*S. Philip Hsu: Deconstructing Decentralization in China: “fiscal incentive versus local autonomy in policy implementation” , Journal of Contemporary China ,2004, 13(40), pp.567-599.。(見表4與圖2)

表4 博弈視角下財政分權制度中主要問題的形成機理

(注：本表中的1～7數字所代表之涵義對應于表3)

圖2

另一方面，因為追求“證成性”而將改革的績效考量放在第一位：在不變動許多基本制度，或者盡可能地以最低成本和最小風險的可能性對財政分權可能涉及的基本制度小修小補的前提下，努力謀求改革績效的最優——因而遵循這樣的思路，過往的財政分權體制改革僅側重于收入分配一側，改革主要集中在稅制、稅收征管、中央與地方財力分配方面，而與行政性分權依據同一劃分標準即政府職能的事權幾乎處于不變狀態*樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M]. 北京:中國財政經濟出版社,2013.296-297.。財政分權包括事權、財權與轉移支付三大構成要素，由于事權處于基礎性和先導性地位，且直接決定各級政府的財權配置和轉移支付規模，因此，財政分權制度改革至少應該是三個要素的協同并進*王永軍.分權困境與制度因應：中國式財政分權反思與重構——兼論財力與事權相匹配財力之維的邏輯困境與多維聯動[J].經濟體制改革,2013,(6).。其實我國始終在致力于構建科學合理的財政權分配體系，但為了解決前一時期的問題而做出的制度調整，又帶來了新的問題，由此造成財政分權的頻繁調整和變動不居。“分稅制改革后，我國中央和地方的稅權分配由相對集中逐步走向高度集中，而支持稅權集中強化的理由莫過于其極高的效率。”*葉姍.稅權集中的形成及其強化——考察近20年的稅收規范性文件[J].中外法學,2012,(4).因而長期以來僅僅改革“財力之維”的“碎片化”而非全局性的制度演進邏輯局限性日益突出。目前的事權結構有很大問題，《指導意見》也直言不諱地指出要避免將過多支出責任交給基層政府承擔。“我國真正的問題不在于稅權集中，而在于事權太過分散”*葉姍.財政赤字的法律控制[M]. 北京:北京大學出版社,2014.300.，事權大量下放并不利于公共物品的供給，還可能降低中央政策在地方層面的執行力*根據奧爾森利益集團理論，當地方政府利益與中央和整個國家的利益相容時，中央政府的政策在地方政府層面上易于貫徹和執行；當地方政府利益與中央和全國利益相矛盾時，地方政府首先考慮的是自身利益而非國家利益，從而造成公共利益中的“囚徒困境”。中央政府歷次的宏觀調控(包括經濟高脹時的緊縮政策與房地產調控)效果均不顯著就是典型例子。該理論可參見曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁,等譯.上海:格致出版社,上海三聯書店,上海人民出版社,2014.5-30.。加之中國式財政分權激勵結構異化，特別是在“用手投票”與“用腳投票”雙重監督約束機制缺失下，財政分權功能異化，偏離了社會公共需求，甚至也可能對收入公平分配產生不良后果*Agnese Sacchi, Simone Salott: The Effects of Fiscal Decentralization on Household Income Inequality: Some Empirical Evidence, Spatial Economic Analysis, 2014, Vol. 9, No. 2, pp.202-222.。“中國的改革是缺乏憲政秩序的市場導向型經濟改革，中國的經濟轉型有可能會淪為國家機會主義的附屬品，在中長期內將妨礙經濟增長與憲政轉型”*杰弗里·薩克斯、胡永泰、楊小凱.經濟改革和憲政轉軌[J].經濟學,2003,(4).。從而產生了中國式財政分權中的“分權困境”。

四、失衡邏輯的平衡與再造

(一)何種平衡——“好”的法律邏輯的形成與制度展開

對失衡的注重證成性、偏輕正當性的分權邏輯進行平衡，同時也是將政治意義的分權邏輯進化、再造為法律邏輯的過程。“政治、經濟抑或社會系統，都離不開法律的制度支撐，現代國家財政與三大系統的連接無不以法律的形式呈現。”*張守文.稅制變遷與稅收法治現代化[J].中國社會科學,2015,(2).在“好”的法律邏輯里，證成性轉化為“有效”的財政分權與“有效”的地方財政自主權，成為制度追求目標；正當性則重塑為一整套良好的能夠支撐目標實現的法律制度規則體系，即“規范”的地方財政自主權。同時，分權的下一步意味著權力的制衡、合作與競爭。理性的法律邏輯必然是外化式進路——通過建構性方法將地方財政自主權“罩上”法治的“外衣”和內嵌式進路——尋找地方財政自主與法學基本范疇(比如權力制約、權利保障)的深層次淵源，使之自然轉化為法治命題的統一。雖然一部乃至一整套法律體系不可能完美解決所有問題，但所謂法律邏輯的意義在于，供給地方財政自主權的制度框架，既賦予權力自由，又充分約束，并提供具有一定彈性的法律空間，在這個空間之中，中央與地方能夠很好的博弈與協調，在保證規范的前提下，取得制度績效的最優。

那么，法律邏輯又應如何在制度層面展開呢？通過對西方財政分權運行的考察和系統的抽象總結，一般認為，“好”的財政分權必須具備如下相應的制度支持：以地方代議機關和地方選舉的地方長官為標志的憲制為基礎，從而供給地方政府的正當性支撐；以完善的收支劃分為代表的分權體制安排，從而確保財政體制的穩定性和可預期性，具有自我維持的制度功能，為地方財政權力的運行提供約束框架；以政府問責、審計監察為代表的政府預算制度和監督制約機制，確保地方財政自主權的價值目標的實現和矯正*羅伊·鮑爾.中國的財政政策：稅制與中央及地方的財政關系[M].許善達,等譯.北京:中國稅務出版社,2000.151-157.。

政治社會形勢變化與中央政府的財政壓力曾是推動我國中央與地方財政關系變遷的重要動力。而今，政府轉型已取代財力困境成為推動財政制度改革的第一和持久的推動力*楊志勇,楊之剛.中國財政制度改革30年[M].上海:格致出版社,上海人民出版社,2008.70.。首先，財政維度的政府轉型的技術性因素首要在于財政體制中的事權與財權的聯動改革，實現從中央到地方各級政府事權與支出責任劃分規范、責任主體清晰，避免職責混亂和錯配。近來世界各國的立法改革目標在于增加低層級政府的財政自主權，改革的目的包括降低縱向財政失衡，減少提供公共服務的效率損失*Boetti, Piacenza, Turati : “Decentralization and Local Governments’ Performance: How Does Fiscal Autonomy Affect Spending Efficiency?”, Finanzarchiv , Vol.68(3) ,2012,pp.269-302.。對我國而言，省以下基層政府的財權和事權匹配問題處于更為失序和未規范統一的階段。對此，《指導意見》主要是從財政事權和支出責任劃分這一維度進行梳撥和改革。其次，政府轉型還要進一步完善公共財政體制，使得地方政府真正成為公共服務的提供者而不是經濟鏈條上的角逐者和以經濟發展為首要任務而成為各地最大的“經濟發展總公司”*韋生.大轉型：中國改革下一步[M]. 北京:中信出版社,2012.10.。進一步經濟性分權，實現政府事權劃分與公共品多元供給的有效對接，政府權力邊界后移的同時，充實市場自治權力。在縱向垂直事權劃分的同時開展橫向水平的公共產品供給的社會合作(如“PPP”)，既能有效減輕政府財政負擔，又能發揮非政府組織承接政府職能的積極性，提高公共品供給效率。復次，分權下一步應意味著有效的監督與充分的制約。公開透明的現代政府預算制度能夠確保各級政府預算硬約束和財政收支行為的公開化和法治化，提高財政支出的績效和公共品供給效率水平。最后，政治集權與財政分權的矛盾在單一制政體國家通過優化政治控制方式也并非不可調和。“地方自治，受憲法制度保障，而其核心在于財政自主與財政責任”*葛克昌.稅法基本問題:財政憲法篇[M]. 北京:北京大學出版社,2004.195.。地方財政自主權的規范增加還有賴于責任的足夠充分*Linda Veiga, Mathew Kurian, Reza Ardakanian: Intergovernmental Fiscal Relations Questions of Accountability and Autonomy, Springer, 2014, p.68.，沒有選舉的財政責任是可能的，但其成效可能受到制約*馬駿.治國與理財：公共預算與國家建設[M].北京:生活·讀書·新知三聯書店,2011.221-223.。因而在現有制度設計下，關鍵在于人大的監督質詢權的有效行使，將政府置于有效而充分的監督之下。

(二)通往“好”的地方財政自主權的憲制改革

一個“好”的財政分權，應該是中央政府承認并尊重地方政府的財政自主權，同時地方政府的財政自主只能限于法律所能容許的范圍內。實際上正如前文所反復隱喻的，保障地方財政的自主權的制度路徑選擇和創新是一個需要頂層設計和地方創新相結合的漸進過程。并且這樣的過程定會有許多理論疑難和實踐問題產生，《指導意見》的局限恐怕在于僅是通往“好”的財政分權的第一步。下文僅從憲制層面討論地方財政自主權法治化和民主化這兩條進路所可能涉及的若干關鍵問題，雖然并不完滿充分但也不失為引玉之磚。

在單一制體制下，中央與地方政府間是行政領導關系而非享有憲法地位的公法人之間的關系。法治發達國家政府間的稅權劃分都有相應的憲法或法律依據，但各國的稅收劃分卻并非一成不變，亦都設置了隨經濟社會變化而相應調整的法律框架。例如德國的增值稅作為調劑型共享稅，由聯邦和州的財政能力變化定期協商決定*陳剛.中國財政分權制度的法律經濟學分析[M]. 北京:經濟科學出版社,2013.124.。而我國分稅制改革中，中央在與地方進行非正式協商后，就僅以國務院一紙規范性文件(而非立法)的方式，單方面地改變了央地間的稅種分配，并在其后不受任何約束地調整分享稅的分配比率，地方眼看自己利益受損只能被動接受，而無法律上的救濟，這一現象正凸顯出我國縱向府際關系的非法治化特征。“真正確立一種法治化的政府間財政關系或者財政分權體制，推動地方自治才是根本之道。”*周剛志.財政分權的憲政原理：政府間財政關系之憲法比較[M].北京:法律出版社,2010.217.走向地方財政自主權的法治化，首先當然是要求中央與地方關系的法治化：以憲法明確央地之間的事權劃分，并確立財權與事權成比例的憲法原則。此外，在央地就財政收支問題發生爭議時，長期而言，需改變目前不穩定的、非正式的協商解決渠道，并應走向法制化的解決渠道，對此美國、德國、日本等法治發達國家都有符合各自政治制度特點的爭議解決與協調機制*魏建國.中央與地方關系法治化研究——財政維度[M]. 北京:北京大學出版社,2015.135.。

中央或上級所保留的地方財政的實質決策權，常常以其行政指令架空了地方人大的預算民主過程。有兩種改革路徑可能解決這一問題：一是保障地方政府在中央平等的政治參與權，從而在中央做出與地方相關預算決策時，地方能夠在正式的政治協商過程中保護本地的權益。目前地方在中央的政治參與權主要通過參加全國人民代表大會，但是人大選舉自身很多制度設計問題造成前述期望落空*張千帆.國家主權與地方自治——中央與地方關系的法治化[M].北京:中國民主法制出版社,2012.260.。因此，改革人大(常委會)的選舉方式，逐步實現地方政府在中央的代表權平等化、地方利益表達渠道規范化，并增強人大常委會作為代議機構的民主決策功能似乎是可能的。二是上級行政機關應當尊重地方人大的預算自主權。所有的預算改革都有其政治含義。中國預算過程的核心是黨委和政府為核心的中國式的行政預算體制，然而至于應該具有何種預算權力、應該如何行使預算權力以及承擔何種責任，預算改革都并未涉及。目前地方行政機關不僅對當地人大負責，而且也受上級政府領導，然而眾所周知，人大在我國橫向政治機構體系中的實際地位比較弱勢，地方行政機關大多傾向于服從上級政府的指令，而實質“架空”了本級人大的監督。如果能夠“認真對待人大”，地方人民代表大會能夠享有作為民意機關的實質權力，上級政府在財政收入規劃和支出政策上能夠更多尊重下級地方人大基于地方民意的決定，而非擅自通過指令干預，只保留事后的合法性監督權，那么地方人大能夠更好地維護地方財政自主權。

五、結論：一項宏大而未竟的制度創新

財政是國家治理的基礎和重要支柱，一國的財政制度安排體現并承載著該國政府與市場、社會，中央與地方等重大而根本的關系。在中國目前的憲制之下，結合分稅制改革的要求，只要中央與地方事權能法定，并區分二者的財政支出責任，合理設計轉移支付制度，地方的財力和財權將會清晰，財政責任也會因此明確*熊偉.財政分稅制與地方預算自主權[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2015,(3).。本文認為財政分權、地方財政自主權等本就是建構理性和演化理性共同作用的宏大制度變遷。因而，如果僅僅局及于問題本身，缺乏問題之外的長遠性、全局性的“主義”考慮，那么實踐層面上財政體制的應激性調整將始終為“問題”所困。對此，《指導意見》的出臺無疑是頂層設計的一次努力。深化財稅體制改革是一項極復雜的系統工程，其包含的體制機制的塑造與重構，其牽涉的權力配置與利益關系調整都十分廣泛和深厚。“每個相對長期存在的國家，不論其結構組合和治理是否為你我所欲，都必定有其內在結構和相應權力配置，都有其制度邏輯。”*蘇力.當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東《論十大關系》第五節[J].中國社會科學,2004,(2).本文標題“失衡局限與平衡再造”便自然表示了筆者對于過去歷史上分權邏輯注重“有效”而忽視“規范”的否定和對于重塑法律邏輯的肯定和期望：在“好”的分權下，地方法制得以確立，競爭、合作才得以沿著合理適度的方向發展，地方財政自主的優勢才得以最大限度的發揮，法治因而產生。當然需要清醒而冷靜的是，我國尚處于社會轉型時期，受制于諸多因素，法治意義上財政分權制度尚未發育成熟，財政法治并不容易實施*郁建興,高翔.發展型地方政府的行為邏輯及制度基礎[J].中國社會科學,2012,(5).，顯然盲目樂觀地將財政分權付諸憲法與法律規范并不適合我國的現實情況，而應在規范的立場上循序而成*徐鍵.分權改革背景下的地方財政自主權[J].法學研究,2012,(3).。同時結合制度主義兩種范式(哈耶克與布坎南)的觀點，在中國這樣一個既有制度缺乏與文化傳統的關聯，而社會的政治生活、經濟生活和精神生活領域的制度又都在發生著激烈變革的轉型期社會，培育一個良好的環境，讓制度的自發演化可以從本土化的文化土壤中再次萌芽成長，也許是比理性設計所謂完美的正式憲政架構更為迫切的任務。當下中國面對快速轉型的社會現實，文本意義上的形式法治也許并不一定是適宜的，與其讓紙面上的法律形同虛設或者朝令夕改，不如讓財政分權作為一項宏大而未盡的制度變遷，寬容立法者根據我國的社會發展腳步，逐漸摸索出一條適合我國的財政分權道路，不斷接近博弈均衡與制度設計之間的最優點，從而不斷推動中央與地方關系走向科學化與法治化。

The Local Fiscal Autonomy in the Dilemma of China’s Fiscal Decentralization: the Imbalance and Re-equilibrium of Logic

DONG Xue-zhi

(LawSchoolofPekingUniversity,Beijing100871,China)

Fiscal decentralization is a great and ongoing institutional change in China. The adjustment and choice of centralization and decentralization has been the core content of the reform of fiscal decentralization system. In the past, because of focusing on justification but neglecting the legitimacy logic of fiscal decentralization, the growth and shape of the system innovation of Chinese local fiscal autonomy have been the lack of legal discourse. In Chinese context, due to absence of political centralization of distortion and the rule of law, the local fiscal autonomy presents external loss order and the inherent shortcomings, and thus derived and dissimilate a series of difficulties and problems. Therefore, it is necessary to rebalance the imbalance of the decentralized logic, and recreate the legal logic, which is the pursuit of “good” and the standard of local financial autonomy. According to this logic for system design and the game equilibrium of the advantages, system reform and legal construction should be commenced, while respecting to the system of spontaneous evolution, local fiscal autonomy legalization direction will be clear and order.

local fiscal autonomy; fiscal decentralization; predicament; justifiability and legitimacy

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20161207.001

2016-11-18 該文已由“中國知網”(www.cnki.net)2016年12月7日數字出版，全球發行

本論文系國家社科基金項目“復合功能型環境稅的法律構造研究”(16BFX141)的階段性成果。

董學智，男，北京大學法學院博士研究生，主要研究方向：經濟法與社會法理論、財稅法學。

DF432.3

A

1672-769X(2017)02-0020-10

感謝北京大學法學院張守文老師、葉姍老師，武漢大學法學院熊偉老師等對本文寫作的指導與啟發。一如慣例，文責自負。