法律援助案件質(zhì)量管理體系建設(shè)的實踐與思考
——以杭州為例

◎ 李燕麗 王正航 董紅民 麻偉靜

“法律援助案件的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到法律援助制度的健康有序發(fā)展”［1］， “在實施法律援助制度的國家，法律援助服務(wù)質(zhì)量的問題一直頗受各國政府的關(guān)注”［2］。我國法律援助實務(wù)和理論界對 “提高案件質(zhì)量”不斷進行實踐與思考，目前已初步形成了 “事前、事中、事后”的質(zhì)量控制模式。但在實踐中，法律援助機構(gòu)對律師辦案還缺乏精細管理和有效監(jiān)督，辦案質(zhì)量的好壞主要依賴于律師的自覺性，導(dǎo)致案件質(zhì)量參差不齊，影響了法律援助的健康發(fā)展。筆者擬從實證視角，分析杭州市法律援助案件質(zhì)量管理的現(xiàn)狀，指出存在的問題，探討如何建立、完善法律援助案件質(zhì)量管理體系，以期對全面提高法律援助案件質(zhì)量有所助益。

一 法律援助案件質(zhì)量管理的現(xiàn)狀

經(jīng)過20余年的發(fā)展，杭州市兩級司法行政機關(guān)在加強對案件的監(jiān)督管理、提高法律援助服務(wù)質(zhì)量上不斷探索，建立了包括 “優(yōu)化資源、全程跟蹤、旁聽庭審、電話回訪、質(zhì)量評估”機制在內(nèi)的一整套案件質(zhì)量監(jiān)管制度。

（一）建立法律援助 “資源庫”

為具有相對固定和專業(yè)的法律援助服務(wù)資源，2014年，杭州市司法局在市一級層面建立了法律援助資源庫。通過公開招募、自愿報名和篩選錄用等步驟，確定了27家律師事務(wù)所和259名律師為杭州市法律援助資源庫首批志愿律師事務(wù)所和志愿律師。律師事務(wù)所均為中等以上規(guī)模，既有大型綜合性律師事務(wù)所，也有從事刑事辯護的專業(yè)律師事務(wù)所。專家?guī)炻蓭熎骄挲g為37.8歲，平均執(zhí)業(yè)年限為7.9年；既有從業(yè)20年以上的資深律師，也有刑辯、醫(yī)療、專利等領(lǐng)域的專家律師。同時，出臺了 《杭州市法律援助資源庫管理規(guī)則》，進一步明確了志愿律師事務(wù)所和志愿律師的準入條件與權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。資源庫律師承辦了72.1%的案件，辦案質(zhì)量明顯提高。

（二）實行法律援助案件 “全程跟蹤”

2013年，杭州市司法局開發(fā)了 “杭州司法行政法律援助管理系統(tǒng)”，同時開發(fā)了與之配套的和內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)互通的 “杭州法律援助網(wǎng)”外網(wǎng)，并于2013年1月1日開始運行。全市法律援助案件從申請、受理、審批、指派、承辦、結(jié)案、歸檔和費用發(fā)放批準，都在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)完成。承辦案件的法律服務(wù)人員，通過外網(wǎng)網(wǎng)頁接收、下載相關(guān)的格式文書，并按要求如實填寫所承辦案件的閱卷、會見、開庭等時間。法律援助管理人員在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi) “全程跟蹤”案件的進程，及時地了解案件的情況，如果發(fā)現(xiàn)律師辦案不及時或可能造成延誤，可以通過短信或電話的形式給予提醒。同時，律師如果在辦案過程中遇到問題和困難，也可以及時聯(lián)系管理人員尋求支持。

（三）開展案件 “旁聽庭審”工作

律師在庭審過程中的表現(xiàn)，最能有效地反映一個律師的專業(yè)水平和工作責(zé)任心，也直接影響案件的最終辦理結(jié)果。因此，全市各法律援助中心把 “旁聽庭審”作為全面了解和監(jiān)督案件辦理工作的一個重要途徑，通過隨機抽查、大案要案重點關(guān)注等方式，對5%左右的法律援助案件進行 “旁聽庭審”，將律師在庭上的表現(xiàn)量化為形象、禮儀、語言表達、發(fā)問、質(zhì)證、舉證、辯護等10個指標進行打分。市法律援助中心還抽查旁聽各區(qū)、縣 （市）的案件，監(jiān)督各區(qū)、縣 （市）案件的辦案質(zhì)量。“旁聽庭審”工作被列為年度考核的內(nèi)容。

（四）建立當事人和法官的 “征求意見”機制

在法律援助案件辦理過程中，律師的工作做得好不好，當事人和法官最有體會。為加強對法律援助案件質(zhì)量的監(jiān)督，各法律援助中心積極通過電話回訪、發(fā)放 《法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督表》和 《法律援助工作征詢意見表》等方式，向受援人和法官了解律師在會見、閱卷、庭審等階段的工作表現(xiàn)，以及對律師的專業(yè)知識、敬業(yè)精神和服務(wù)態(tài)度的評價，從而了解并掌握律師辦案的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。回訪記錄和質(zhì)量監(jiān)督及征詢意見表歸檔保存，作為案件質(zhì)量評估的重要依據(jù)，綜合評價案件的質(zhì)量。

（五）開展案件質(zhì)量 “同行評估”

杭州市法律援助中心分別于2012年和2013年被司法部列為案件質(zhì)量同行評估試點單位，并于2015年和2016年繼續(xù)開展法律援助案件質(zhì)量同行評估工作。其中，2013年和2015年在 “杭州市法律援助業(yè)務(wù)系統(tǒng)”內(nèi)隨機抽取全市14個法律援助中心指派的案件，具有一定的取樣代表性 （見表1）；2016年抽取了2015年同行評估中排名相對靠后的6個區(qū)、縣 （市）的240個案件，采用司法部法律援助中心 “5分制”同行評估標準，分值范圍為1分至5分 （1分表明極差，5分表明優(yōu)秀）。從2016年評估結(jié)果分析，被抽取的法律援助案件質(zhì)量偏低，其中優(yōu)秀1件，占總數(shù)0.4%；良好56件，占總數(shù)的23.3%；合格169件，占總數(shù)的70.4%；不合格14件，占總數(shù)的5.8%。評估結(jié)果以 《案件質(zhì)量評估結(jié)果的通報》形式下發(fā)到各法律援助機構(gòu)和律師事務(wù)所，建議各區(qū)、縣 （市）法律援助中心對優(yōu)秀的案件進行表彰，對不合格案件予以通報批評，并對承辦人兩年內(nèi)、律師事務(wù)所一年內(nèi)暫停指派法律援助案件。

表1 2013年與2015年法律援助案件評估得分情況單位：件，%

二 法律援助案件質(zhì)量管理存在的問題

實踐證明，上述監(jiān)督機制存在滯后性，無法實現(xiàn) “一案一評”，加上案件補貼水平低和區(qū)域不平衡，導(dǎo)致案件質(zhì)量整體水平偏低，影響了法律援助制度的效果和發(fā)展。

（一）案件質(zhì)量監(jiān)管措施有缺陷

監(jiān)督機制存在滯后性。全程跟蹤、旁聽庭審、滿意度調(diào)查、質(zhì)量評估等措施，僅能保證律師辦案基本程序到位，不能實現(xiàn)對全部案件的實質(zhì)性監(jiān)管。如 “全程跟蹤”機制僅實現(xiàn)了對案件的程序性監(jiān)管，法律援助機構(gòu)還是采用 “卷宗式”質(zhì)量監(jiān)督機制，結(jié)案時由援助律師提供含有會見筆錄、閱卷筆錄、辯護詞或代理詞的卷宗，法律援助機構(gòu)對案卷材料進行事后的書面審查。這種監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，偏重形式審查，其衡量標準是援助律師有否履行會見、閱卷、出庭辯護等程序性職責(zé)，基本不涉及實體質(zhì)量和實際效果，對提高案件質(zhì)量的作用較為有限［3］。

無法實現(xiàn) “一案一評”。目前，“旁聽庭審” “意見征詢” “同行評估”措施均采用抽樣方式。根據(jù) 《杭州市司法局2016區(qū)縣考核督導(dǎo)細則》：“服務(wù)質(zhì)量日常監(jiān)管不到位 （法律援助機構(gòu)年辦案量＜300件的，每年聽庭不足12件，回訪案件不足20件，法律援助機構(gòu)年辦案量≥300件的，每年聽庭不足24件，回訪案件不足40件），扣1分。”在實踐中，“旁聽庭審”和回訪 “意見征詢”抽查數(shù)僅占全部案件的4%左右，大部分案件沒有 “意見征詢”。在 “同行評估”方面，浙江省 《關(guān)于全面開展法律援助案件質(zhì)量評估工作的通知》對同行評估的數(shù)量和范圍做了明確規(guī)定：“同類案件數(shù)為200件以下的，抽取不低于10%的案件作為該類案件評估對象，同事最低評估案件數(shù)每類不低于15件……”根據(jù)此要求，2016年全市各法律援助機構(gòu)根據(jù)2015年的案件數(shù)量，按不同比例抽取開展同行評估。全市共有案件8189件 （在群體性案件中，承辦多名受援人案件的代理人的算1件），抽取評估的案件是593件，抽取的比例是7.2%。換言之，大約有92.8%的案件沒有同行評估，評估的比例偏低，不能較好地反映全市法律援助案件的質(zhì)量情況。

（二）受援人監(jiān)督律師辦案的能力、水平較低

在普通的法律服務(wù)合同關(guān)系中，接受服務(wù)的當事人支付了律師費，可以在合理合法范圍內(nèi)要求律師按照合同勤勉地履行義務(wù)。在法律援助案件中，受援人獲得的是無償?shù)姆煞?wù)，就可能降低對法律援助服務(wù)質(zhì)量的要求。再加上受援人在知識水平和維權(quán)能力上居于弱勢的地位，就更難有效地監(jiān)督律師的援助行為了［4］。從歷年的受援人統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，農(nóng)民工群體的比重最大。除2011年和2012年，農(nóng)民工所占受援人比例均超過50%，2016年達到64.7%，其次是農(nóng)民、婦女、未成年人。農(nóng)民工、農(nóng)民、婦女、未成年人等都是社會的弱勢群體，他們普遍存在受教育程度低、認知能力差、維權(quán)能力低的特點，導(dǎo)致了他們對法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督的能力、水平較低。

（三）案件補貼過低，影響了律師辦案的積極性

近年來，杭州市居民消費價格總指數(shù) （CPI）逐年上漲，導(dǎo)致法律援助辦案成本提高。2015年12月出臺的 《法律援助經(jīng)費使用管理辦法》相較于2010年的案件補貼標準，并沒有明顯提高。如刑事案件犯罪嫌疑人 （被告人）羈押地、偵查機關(guān)（檢察機關(guān)、開庭地）和主要證據(jù)調(diào)查地均在市轄區(qū)的，每案分別補貼只有900元、1200元和1500元。律師辦理法律援助案件需要支出交通費、差旅費、通信費等費用，成本較高，現(xiàn)有補貼標準與律師辦案成本支出差距較大。根據(jù)杭州市法律援助中心對全市近三年辦理過法律援助案件的律師辦案成本進行的專項問卷調(diào)查，律師辦案實際支出的交通、住宿等費用為平均每案819.7元，用時31.2小時。其中，普通刑事案件平均每案實際支出為716.2元，平均用時30.2小時；重大刑事 （可判死刑、無期案件）案件平均每案實際支出為1507元，用時43.1小時。按現(xiàn)有的標準，市區(qū)刑事審判階段的案件統(tǒng)一補貼1500元，除去律師實際辦案支出，現(xiàn)有的補貼根本無法顧及律師的智力成本和服務(wù)費用，部分案件還需要律師 “自掏腰包”［5］。“對一部分律師來講，少量的辦案補貼或者無補貼，也使得對自己的偷工減料行為的愧疚感減少甚至理直氣壯”［6］。

（四）全市法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督水平差異較大

全市15個法律援助中心的機構(gòu)性質(zhì)、人員編制、管理體制均存在較大差異，導(dǎo)致全市法律援助案件質(zhì)量管理水平存在區(qū)域不平衡。

（1）評估結(jié)果中反映出不同的問題。民事案件與勞動仲裁案件方面：①律師與當事人溝通過程中，未充分、準確告知當事人權(quán)利義務(wù)、可能存在的訴訟風(fēng)險；未制作詳細的詢問筆錄，或詢問筆錄沒有要求當事人簽字或蓋章。②在個別案件中，律師欠缺收集整理案件事實和相關(guān)證據(jù)的技能以及運用法律知識和技能不足，代理意見過于簡單，所引用的法條和論點之間缺乏聯(lián)系。③律師未有效地對案卷進行管理，未按照 《律師業(yè)務(wù)檔案立卷歸檔辦法》裝訂承辦卷，如某勞動糾紛案卷甚至缺失二審調(diào)解書首頁。刑事案件存在的問題：①會見工作不到位，如首次會見受援人時，未明確表明法律援助律師身份，詢問是否同意為其辯護；未明確告知受援人的訴訟權(quán)利和義務(wù)以及可能存在的訴訟風(fēng)險；一審宣判后未回訪受援人，了解其是否上訴；會見筆錄制作不夠詳細。②律師沒有充分運用法律知識和專業(yè)技術(shù)為受援人提供有效辯護，尤其是在受援人不認罪的情況下，核實證據(jù)工作不到位，辯護意見的理由闡釋不充分。③律師未有效地對案卷進行管理，未按照 《律師業(yè)務(wù)檔案立卷歸檔辦法》裝訂承辦卷；個別案卷裝訂馬虎，目錄與實際內(nèi)容不符。

（2）各法律援助中心受理指派的案件質(zhì)量差異較大。2015年，評估案件的取樣基本一致，全市14個法律援助中心按照指派案件流水號各取15個案件，評估結(jié)果反映了全市法律援助管理工作的差異。如法律援助機構(gòu)指派的刑事案件平均分最高為86.67分，最低為72.60分，相差14.07分；有的區(qū)、縣 （市）的案卷存在格式不統(tǒng)一、關(guān)鍵材料缺失、裝訂零亂甚至不裝訂等問題。

（3）各法律服務(wù)機構(gòu)承辦的案件質(zhì)量差距較大。數(shù)據(jù)顯示，各法律服務(wù)機構(gòu)評估得分存在較大差異：刑事案件得分最高為94.5分，最低為52.5分，相差42分。刑事、民事案件得分最高的案件都是杭州市西湖區(qū)法律援助中心指派的，由浙江之江律師事務(wù)所承辦的案件，該所共有5個案件進入了刑事、民事案件前20名。

三 構(gòu)建法律援助案件質(zhì)量管理體系的思考

為探索建立科學(xué)有效的案件質(zhì)量管理體系，司法部法律援助中心在杭州先行試點，開展法律援助案件質(zhì)量管理體系建設(shè)工作。根據(jù)試點工作要求，結(jié)合杭州市法律援助案件質(zhì)量管理存在的問題，提出以下四個方面的建議。

（一）制定法律援助服務(wù)的標準

“實現(xiàn) ‘規(guī)范與質(zhì)量’是法律援助工作發(fā)展的一個永恒主題，只是在不同的發(fā)展階段有不同的要求。”［7］規(guī)范法律援助服務(wù)組織和法律援助人員的法律援助行為，建立法律援助質(zhì)量控制機制，是法律服務(wù)委員會工作中的重中之重［8］。

（1）制定 《杭州市法律援助服務(wù)標準》 （以下簡稱 《標準》）的必要性。在我國，法律援助的規(guī)范化、標準化建設(shè)還面臨著一些制約和瓶頸， 《法律援助條例》相對滯后、過于籠統(tǒng)，法律援助實施的相關(guān)程序要求和標準大多分散在各個部門的諸多規(guī)范性文件中。法律援助工作人員和援助律師在實施行政給付以及具體案件辦理上缺乏細化的標準，辦案質(zhì)量的好壞主要依賴于律師履行法律援助義務(wù)的自覺性。從杭州市連續(xù)四年的案件質(zhì)量評估結(jié)果看，不同的法律援助機構(gòu)、案件承辦單位和承辦人的案件質(zhì)量均參差不齊。法律援助服務(wù)包括咨詢、受理、審查、指派、承辦、結(jié)案、歸檔、支付補貼等內(nèi)容，如果每個環(huán)節(jié)都有規(guī)范的參照標準，從承辦案件的“源頭”上落實服務(wù)要求，能在一定程度上排除影響服務(wù)質(zhì)量的客觀不利因素，確保提供規(guī)范的服務(wù)程序。

（2）《標準》的內(nèi)容。2013年，杭州市司法局成立工作小組，起草了規(guī)范整個法律援助工作的 《杭州市法律援助服務(wù)標準》。2015年10月，以杭州市地方標準規(guī)范的方式，由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式發(fā)布并實施。 《標準》內(nèi)容包括適用范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、服務(wù)原則、服務(wù)組織、服務(wù)流程與要求、服務(wù)質(zhì)量控制等七章，近3萬字。《標準》統(tǒng)一了法律援助各個階段每個步驟的服務(wù)標準；明確了法律援助機構(gòu)、工作人員和法律援助律師的工作規(guī)則，申請人的權(quán)利和義務(wù)；細化了文書制作、申請材料要求、審查工作時間等具體內(nèi)容，力求全面、多角度規(guī)范法律援助工作的各個方面。

（3）《標準》的關(guān)鍵是落實。就如 “法律的生命在于實踐”，《標準》的價值在于執(zhí)行。我們需要在 《標準》的執(zhí)行上下功夫，確保 《標準》在實踐中取得實效。一是建立相應(yīng)的考評機制。實施好一項制度，有效的監(jiān)督考核措施必不可少。杭州市印發(fā)了 《法律援助服務(wù)標準化考核細則 （試行）》，明確考核內(nèi)容、設(shè)定分值、考核方式及扣分標準，要求全市各法律援助機構(gòu)遵照執(zhí)行。二是加大工作的督查力度。開展定期或不定期的督查，抽查工作人員和援助律師對 《標準》的執(zhí)行情況，進行定期通報，引導(dǎo)法律援助案件承辦人員嚴格按照 《標準》辦理案件，確保法律援助服務(wù)質(zhì)量。

（二）開發(fā)案件的質(zhì)量控制系統(tǒng)

法律援助要加快與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合，促進法律援助創(chuàng)新供給和服務(wù)資源的整合，開發(fā)面向以法律援助機構(gòu)、承辦人、辦案機關(guān)、受援人為一體的法律援助案件質(zhì)量控制系統(tǒng)。力爭案卷電子化和線上評估全部在內(nèi)網(wǎng)完成，以確保數(shù)據(jù)的安全。

（1）升級動態(tài)監(jiān)督程序。主要是升級現(xiàn)在運行的 “法律援助案件業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)動態(tài)實質(zhì)監(jiān)督。引入 “法律援助案件受理風(fēng)險評估機制”，在受理審查過程中，根據(jù)法律援助案件辦理中可能出現(xiàn)的影響案件質(zhì)量的潛在風(fēng)險因素，把案件分為三類：A類 （風(fēng)險很大）、B類 （風(fēng)險較大）、C類 （風(fēng)險一般）。根據(jù)案件的不同等級，法律援助機構(gòu)及辦案人員可采用相應(yīng)的預(yù)防措施，避免或減少風(fēng)險的發(fā)生。對于A類案件，法律援助機構(gòu)在受理審查環(huán)節(jié)，采取集體討論、先行援助、指派資深律師承辦、充分告知受援人訴訟風(fēng)險、引入心理疏導(dǎo)等措施，避免矛盾激化，同時做好辦案前的準備工作，化解辦案風(fēng)險，案件指派后重點監(jiān)控。承辦律師持有保密優(yōu)盤，根據(jù)辦案進程，實時上傳閱卷材料、會見筆錄等內(nèi)容，援助機構(gòu)可以動態(tài)跟蹤案件辦理的情況，以便及時解決案件承辦中存在的問題。對于B類、C類案件，根據(jù)案件存在的風(fēng)險情形，有針對性地采取風(fēng)險防控措施，從而做到根據(jù)案情需要指派律師，根據(jù)風(fēng)險類別采取防范措施［9］。

（2）推行案卷電子化。案卷電子化符合檔案管理發(fā)展趨勢，為法律援助案件質(zhì)量 “一案一評”奠定基礎(chǔ)。杭州市出臺了 《法律援助案卷管理辦法》，推行法律援助 “案卷電子化”。實行案卷電子化之后，僅有少量的審批材料需要紙質(zhì)保存，其他所有案卷都以電子形式存儲，有效提高了法律援助中心的工作效率。當承辦人結(jié)案時，法律援助機構(gòu)采用快速掃描儀將案卷掃描錄入，“案件質(zhì)量控制系統(tǒng)”設(shè)有電子目錄，電子案卷根據(jù)目錄在服務(wù)器上存放，由法律援助機構(gòu)統(tǒng)一歸檔、保管，紙質(zhì)案卷交還承辦機構(gòu)保管。電子案卷的存儲分為在線存儲和離線存儲兩種方式，其中在線存儲在系統(tǒng)服務(wù)器 （云端）上，供日常使用；離線存儲使用光盤、硬盤、移動硬盤等存儲介質(zhì)，作為備份。

（3）采用 “三角校正法”評價案件質(zhì)量。“三角校正法”被Denzin（1789）首次引入社會科學(xué)研究方法中，其基本的假設(shè)是：任何一種資料、方法和研究者都難免有其各自的偏差，唯有納入各種資料、方法和研究者時才能中和 （Neutralize）［10］。“案件質(zhì)量控制系統(tǒng)”將 “案件質(zhì)量同行評估”、“受援人滿意度調(diào)查”和 “法官意見征詢”三方評估納入同一平臺。辦案機關(guān)和受援人通過登錄與案件質(zhì)量控制系統(tǒng)的功能對接的 “杭州市法律援助案件意見征詢”的微信公眾號，對所涉及的案件做出專業(yè)評價。“辦案機關(guān)評價”是由公檢法等機關(guān)對律師辦案過程中的訴訟禮儀、專業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)精神等方面進行評分；“受援人滿意度調(diào)查”是由案件受援人對律師態(tài)度、效率、執(zhí)業(yè)水平、執(zhí)業(yè)紀律等情況做出的評價。系統(tǒng)會根據(jù)三方評估和“程序監(jiān)督”得分，自動生成 “綜合成績”，發(fā)送給案件承辦人，得出更客觀、全面的結(jié)果，這有利于有針對性地提高辦案質(zhì)量。

（三）采用 “5分制”同行評估

經(jīng)過幾年的評估工作，這種做法日漸成熟。我們要在實踐的基礎(chǔ)上，完善評估標準、評估方法和評估結(jié)果的運用。

（1）“5分制”評估標準。提高法律援助質(zhì)量的目的是 “滿足受援人的需要”。同行評估標準應(yīng)以 “當事人為中心”，涉及法律援助特殊要求的 “管理類”指標由法律援助機構(gòu)評估，案件的 “業(yè)務(wù)類”指標由同行專家評估。在經(jīng)過多方調(diào)研和征求司法部法律援助中心意見的基礎(chǔ)上，2016年，杭州市民事和刑事 《法律援助案件同行評估標準 （試行）》，以司法部法律援助中心在全國試點的標準為參考依據(jù)，結(jié)合工作實踐做適當修改。標準的分值設(shè)定改變原有的百分制模式，而是采用 “1、2、3、C、N／A”五個選項。1.不合格；2.合格；3.優(yōu)秀。除了上述三個分值以外，對于特殊情況還有下列兩項可供選擇的打分：C.無法評估／信息不足；N／A不適用。案卷作為一個整體，還應(yīng)打一個總分，分值范圍為1～5，1＝極差；2＝不合格；3＝合格；4＝良好；5＝優(yōu)秀。采用 “5分制”評估標準，評估人員將面臨更大的挑戰(zhàn)。評分方案可能采取簡單的合格或不合格標準，關(guān)鍵是合格的分數(shù)如何界定。這在很大程度上取決于進行同行評估的目的。筆者認為，我國還處于開展質(zhì)量管理的初步階段，將基本合格定在一個較低的標準，可以使服務(wù)的提供者逐步適應(yīng)質(zhì)量保證體系；同時，也給服務(wù)質(zhì)量的提高留出空間。如果基本合格的標準定得太高，會使能力尚可的服務(wù)提供者失去參與為窮人進行法律服務(wù)的機會，而許多弱勢者則因此無法獲得法律援助。

（2）實現(xiàn) “一案一評”。當前，同行評估、法官意見征詢、受援人滿意度調(diào)查三種評估均采用抽樣調(diào)查，比例小于8%，不能較為客觀地反映辦案的情況。建立案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，目的就是讓同行評估專家、法官、受援人通過系統(tǒng)實現(xiàn)對每個案件的評估，完成 “一案一評”。①評估模式。在實現(xiàn)全部案卷電子掃描進系統(tǒng)的前提下，案件質(zhì)量控制系統(tǒng)將需要評估的案件發(fā)送給兩個評估專家。當評估結(jié)論不一致時，系統(tǒng)會給評估專家發(fā)送短信，要求他們在線下溝通，力求排除主觀因素，得出較為客觀的評分結(jié)果。如果溝通后仍無法形成一致的評估等級，則由 “評估委員會”的專家共同討論得出評估結(jié)果。②評估費用。從杭州市前四年同行評估的情況看，支付專家評估勞務(wù)費，加上場地、食宿等費用，案件評估費用較高。如果運用質(zhì)量控制系統(tǒng) “線上評估”，可以節(jié)省場地、食宿等費用，費用支出僅用于專家評估費用，而且律師可以綜合利用 “碎片時間”，能節(jié)約時間成本。③評估的效率。“線上評估”比較靈活，基本可以達到與結(jié)案同步。法律援助機構(gòu)將承辦律師的結(jié)案案卷做電子掃描后，一次發(fā)送10個案卷給一組 （兩位）評估專家。評估專家可以在看守所、法院法律援助工作站或任何法律援助機構(gòu)進入法律援助管理系統(tǒng)，通過會見或閱卷完成評估工作。

（3）合理運用評估結(jié)果。“案件質(zhì)量評估結(jié)論是法律援助案件辦理情況的一個科學(xué)反映，是檢驗承辦人員業(yè)務(wù)水平和辦案效果以及法律援助機構(gòu)管理水平的重要工具”，要 “將評估結(jié)論和分析結(jié)果與實際工作有機結(jié)合，采取切實有效的措施提高質(zhì)量管理能力”［11］。首先，將評估結(jié)果向多方反饋。綜合評估結(jié)束后，案件質(zhì)量控制系統(tǒng)會將同行評估、法官意見征詢、受援人滿意度調(diào)查以及系統(tǒng)程序監(jiān)督四個方面的內(nèi)容自動生成一個案件的綜合 “成績單”，法律援助機構(gòu)將結(jié)果發(fā)送給案件承辦人和所在的單位。案件承辦人和單位可詳細查看，包括值得肯定之處、有待完善之處和存在的問題等，以便在今后辦理法律援助案件時能夠有針對性地改進和提高。其次，運用好案件 “等級”評價。①對于 “良好”及以上的案件承辦人，實行3年 “免評估”。如果某個被挑選的法律援助提供者在過去3年里已經(jīng)接受過同行評估，并且被評定為 “良好”或者以上等級，一般來說，該同行評估評定結(jié)果將直接被納入全國基準，不需要對該法律援助服務(wù)提供者進行再次審查［12］。②對 “優(yōu)秀”案件承辦人，實行表彰。把 “優(yōu)秀”等級的案卷作為模板，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以增強律師辦理法律援助案件的規(guī)范性。在案件指派上有所傾斜，將有重大社會影響力的案件指派給 “優(yōu)秀”案卷的律師承辦，逐步提升優(yōu)秀律師承辦援助案件的比例，讓更多的優(yōu)秀律師為受援人維權(quán)［13］。③對 “不合格”及以下案件承辦人，予以通報批評，并對不合格案件的承辦人一年內(nèi)、律師事務(wù)所六個月內(nèi)停止指派法律援助案件，同時將其從政府購買法律援助服務(wù)準入名單中排除。④建立差別化案件補貼。逐步推行辦案質(zhì)量與辦案補貼掛鉤的差別案件補貼制度，根據(jù)案件辦理質(zhì)量確定不同級別的發(fā)放標準，促進辦案質(zhì)量的提高。

（四）探索不同的法律援助提供方式

“實現(xiàn)我國法律援助新發(fā)展需要以創(chuàng)新作為驅(qū)動力”［14］，法律援助案件質(zhì)量管理同樣需要有新理念、新突破。建立法律援助政府購買服務(wù)機制，探索 “專職律師”服務(wù)模式，選擇適合本地實際的法律援助提供模式，是案件質(zhì)量管理新的思考和實踐。

（1）建立政府購買服務(wù)機制。將大部分法律援助服務(wù)推向競爭性市場，是以最合理的價格實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的最佳方式［15］。法律援助要 “從價格改革入手，逐步推動法律援助的市場化、社會化改革”， “可以嘗試在保證具有足夠市場吸引力的前提下，適當放開法律援助補貼標準，讓法律服務(wù)市場最終決定法律援助服務(wù)的價格”。“目前世界各國提供法律援助服務(wù)，主要采取的是政府購買服務(wù)的方式。律師把政府為貧困者提供的法律援助服務(wù)作為法律服務(wù)市場的一部分，公平競爭，有序參與。”［16］2013年9月，國務(wù)院公布了 《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。自2014年開始，國務(wù)院、各省區(qū)市都把法律援助納入政府采購項目。中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《法治政府建設(shè)實施綱要 （2015～2020年）》，明確要建立健全政府購買公共服務(wù)制度，加強政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，而且原則上都要引入競爭機制，向社會購買。在 《杭州市政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄 （2017年度）》中，法律援助被納入，內(nèi)容是 “為經(jīng)濟困難公民和特殊案件當事人提供必要的法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務(wù)”。2016年，杭州市司法局進行了法律援助政府購買服務(wù)機制調(diào)研，上城區(qū)、江干區(qū)、西湖區(qū)3個區(qū)司法局積極與財政局溝通，率先探索開展未成年人法律援助案件政府采購試點，切實維護未成人合法權(quán)益。下一步，我們將在試點成熟的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推開政府購買法律援助服務(wù)，不斷提高律師的積極性，提高辦案質(zhì)量。

（2）探索 “專職律師”模式。法律援助提供模式，是法律援助服務(wù)市場化國家普遍關(guān)注的一個話題。對法律援助提供模式的優(yōu)勢和劣勢，始終沒有較為一致的認識，目前也還沒有一個普遍認同的定義。克里勃所定義的專職模式，是指由政府通過合同雇用專職律師來提供法律援助服務(wù)，律師的職責(zé)是為法律援助當事人提供專業(yè)的法律服務(wù)，不參與政府對法律援助的各項管理［17］。杭州市西湖區(qū)和蕭山區(qū)采取適合本地實際的法律援助提供模式，也就是克里勃所說的 “專職律師”模式，值得繼續(xù)完善和推廣。① “打包簽約”服務(wù)模式。2009年以來，西湖區(qū)法律援助中心在全省率先實行法律援助 “打包簽約”的管理新模式。通過公開發(fā)布、自主報名、考核選拔的方式，法律援助中心與七家規(guī)模較大、業(yè)務(wù)能力強、信譽度高的律師事務(wù)所和21名政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強的律師實行 “雙簽約”。根據(jù)各簽約律師事務(wù)所的特色業(yè)務(wù)和律師的專業(yè)領(lǐng)域，把刑事辯護、侵權(quán)糾紛等專業(yè)性較強的案件單獨指派給相應(yīng)的律師事務(wù)所。通過每季度進行綜合考核、二次回訪制度等實行動態(tài)激勵機制，嚴格考核，多措并舉，確保辦案質(zhì)量。在每次案件質(zhì)量同行評估中，西湖區(qū)法律援助機構(gòu)指派的案件在全市排名均靠前，獲得評估專家好評。② “五＋X”刑辯團隊模式。為形成刑事案件的固定律師隊伍，提供高質(zhì)量的刑事法律服務(wù)，蕭山區(qū)司法局實行 “五＋X”模式，即通過公開招聘和遴選，5名社會律師與蕭山區(qū)司法局簽訂合同，在法律援助中心 “專職”辦理刑事法律援助案件，同時參與12348專線咨詢和案件旁聽庭審等工作。法律援助中心對 “專職律師”進行日常管理、培訓(xùn)和監(jiān)督，確保了辦案的質(zhì)量。

質(zhì)量管理是法律援助工作的永恒話題。科技的進步、法律援助工作的開展、法律援助制度的完善，都對案件質(zhì)量管理提出新的要求。我們要運用 “互聯(lián)網(wǎng)＋”思維，開發(fā)案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，完善案件質(zhì)量同行評估，探索法律援助提供模式，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效的法律幫助，努力讓人民群眾在每一個法律援助案件中都感受到公平正義。

注 釋

［1］戴其武、沈樹萍：《提高法律援助案件服務(wù)質(zhì)量之淺見》，《中國司法》2006年第9期。

［2］桑寧、羅俊華：《法律援助服務(wù)質(zhì)量問題辨析》，《中國司法》2007年第8期。

［3］浙江省法律援助中心：《關(guān)于提高我省法律援助質(zhì)量的探索與思考》，載賈午光 《法律援助制度改革與發(fā)展》，中國民主法制出版社，2013，第11頁。

［4］參見蔣建峰 《法律援助辦案質(zhì)量控制思考》，《中國司法》2005年第7期。

［5］王正航、沈燕萍、俞欽、唐曄旎：《政府購買法律服務(wù)法律援助政府購買服務(wù)機制研究——以杭州為例》，《中國司法》2016年第5期。

［6］參見 《中國法律援助》2004年第4期卷首語，轉(zhuǎn)引自蔣建峰 《法律援助辦案質(zhì)量控制思考》，《中國司法》2005年第7期。

［7］司法部法律援助中心：《全國法律援助 “規(guī)范與質(zhì)量”情況調(diào)研報告》，《中國司法》2007年第4期。

［8］郭婕：《英格蘭和威爾士法律援助工作經(jīng)驗概述》，《中國司法》2011年第7期。

［9］參見孟偉陽 《上海法援推行三項機制提升辦案監(jiān)管能力》，中國民商法律網(wǎng)，2017年1月14日，ht?tp：／／www.civillaw.com.cn／bo／t／？ id ＝27926＃。

［10］參見 《英格蘭和威爾士獨立同行評估報告 （2005）》，載司法部法律援助中心組織編譯 《國外法律援助資料匯編》第2輯，第172頁。

［11］司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量評估試點工作報告》，《中國司法》2015年第5期。

［12］《英格蘭和威爾士獨立同行評估報告 （2005）》，載司法部法律援助中心組織編譯 《國外法律援助資料匯編》第2輯，第187頁。

［13］司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量評估試點工作報告》，《中國司法》2015年第5期。

［14］桑寧：《論中國法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國司法》2013年第10期。

［15］《英格蘭和威爾士法律服務(wù)委員2009—2012年戰(zhàn)略規(guī)劃》，載司法部法律援助中心組織編譯 《國外法律援助資料匯編》第3輯，第41頁。

［16］桑寧：《論中國法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國司法》2013年第10期。

［17］參見桑寧 《法律援助提供模式研究——中國 “專職模式”辨析》，《中國司法》2013年第12期。