穿跨越高速公路建設工程行政許可中的問題及對策

李康

摘 要：隨著我國高速公路建設規模的不斷擴大，各類穿（跨）越高速公路建設工程也不斷增多。該文在簡要闡述穿（跨）越高速公路建設工程行政許可的相關法律法規的基礎上，對穿（跨）越高速公路建設工程行政許可中存在的問題進行了分析探討并提出了一些對策建議。

關鍵詞：行政許可 穿（跨）越高速公路 建設工程

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）12（b）-0040-02

隨著我國高速公路網的不斷加密完善，各種穿（跨）越高速公路建設工程如市政道路、鐵路、輸電線路、水利工程、油氣管道等逐漸增多。按照我國相關法律法規的規定，穿（跨）越高速公路建設工程應當在事先征得道路主管部門的同意，影響交通安全的，還應征得公安機關交通管理部門的同意，項目建設單位只有在取得道路主管部門的涉路施工行政許可后，才能進行工程施工，并接受道路主管部門的監督管理。一般情況下，穿（跨）越高速公路建設工程需要得到省級行政主管部門的許可，通常需要項目建設單位在穿（跨）越建設工程可行性研究階段書面向省交通運輸廳申請行政許可，所需要資料包括：（1）具備相應資質的設計單位完成的建設項目擬穿（跨）越高速公路設計圖，包括穿（跨）越位置及交叉方式，穿（跨）越點的平縱面示意圖；（2）穿（跨）越工程對高速公路技術狀況和運營安全影響評估分析；（3）與高速公路建設或運營管理單位的協商意見；（4）穿（跨）越工程的施工組織專項方案（含交通組織安全、保障專項方案）和后期維護方案；（5）省交通運輸廳咨詢審查單位意見等。在實踐中，由于涉路工程的不斷增多以及路政管理等方面的原因，在工程行政許可過程中，存在著一些問題，影響著穿（跨）越高速公路建設工程行政許可的質量，一些問題甚至有可能對高速公路的正常運營產生不利的影響，需引起重視予以解決。

1 穿（跨）越高速公路建設工程行政許可的相關法律法規

我國《公路法》第四十五條明確規定：跨越、穿越公路修建橋梁、渡槽或者架設、埋設管線等設施的，以及在公路用地范圍內架設、埋設管線、電纜等設施的，應當事先經有關交通主管部門同意，影響交通安全的，還須征得有關公安機關的同意；所修建、架設或者埋設的設施應當符合公路工程技術標準的要求。對公路造成損壞的，應當按照損壞程度給予補償。[1]我國《道路交通安全法》第三十二條也明確規定：因工程建設需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設、增設管線設施，應當事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應當征得公安機關交通管理部門的同意。施工作業單位應當在經批準的路段和時間內施工作業，并在距離施工作業地點來車方向安全距離處設置明顯的安全警示標志，采取防護措施；施工作業完畢，應當迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經道路主管部門和公安機關交通管理部門驗收合格，符合通行要求后，方可恢復通行。對未中斷交通的施工作業道路，公安機關交通管理部門應當加強交通安全監督檢查，維護道路交通秩序。[2]《公路安全保護條例》第二十七條與二十八條，分別對涉路施工活動以及需要向公路管理機構提交的材料進行了規定，其中需要提交的材料包括：（1）符合有關技術標準、規范要求的設計和施工方案；（2）保障公路、公路附屬設施質量和安全的技術評價報告；（3）處置施工險情和意外事故的應急方案。第二十九條則規定公路管理機構應當在涉路施工完畢，對公路、公路附屬設施是否達到規定的技術標準以及施工是否符合保障公路、公路附屬設施質量和安全的要求進行驗收；影響交通安全的，還應當經公安機關交通管理部門驗收。[3]

2 穿（跨）越高速公路建設工程行政許可中存在的問題

2.1 行政許可審批材料內容的真實性、可靠性問題

穿（跨）越高速公路建設工程的建設單位在申請行政許可時，需要提交施工組織設計、施工方案、安全應急方案、保通方案、交通影響評價報告、安全風險評估報告等。在實踐中，建設單位提交的這些審批材料中存在著內容的真實性、可靠性問題，沒有從客觀、真實的角度來進行材料的準備，一些建設單位將材料的準備當成是一種形式、過場，沒有從確保高速公路安全的角度來進行分析與調研，造成了材料的不完備、不真實，不但對通過審批造成影響，在工程實際中也因為準備工作不充分而存在潛在的風險問題。這其中，安全應急方案、保通方案、交通影響評價報告以及安全風險評估報告存在的問題較多，主要表現為：安全應急方案沒有針對性，沒有結合安全風險評估報告等來進行方案的編制，形式主義問題嚴重；保通方案中對交通量大小的調研不夠充分，缺乏比較方案；交通影響評價以及安全風險評估報告不嚴謹、不全面等。

2.2 專家評審存在不嚴謹、走過場問題

在穿（跨）越高速公路建設工程行政許可審批過程上，需要經過幾次專家評審論證，評審內容包括施工組織設計、施工方案、應急預案、安全風險評估報告、立體交叉保障高速公路及附屬設施質量及安全施工方案等。專家評審的目的，是為了能夠更科學、合理地評判論證項目各方面的可行性，為公路主管部門的行政許可提供決策的依據。但在實踐中，專家評審存在不嚴謹、走過場的問題，甚至存在著私下交易的問題，如在高速路政審批的材料中，立體交叉保障高速公路及附屬設施質量及安全施工方案的評審意見，即專家評審會專家意見，對于審批結果具有較大影響；施工組織設計以及施工方案也需要施工單位在專家評審會上進行解說并取得專家通過意見；應急預案以及安全風險評估報告等也需要經專家評審通過。一些施工單位為了順利通過專家評審，采用私下接洽、交易等方式，使專家在評審過程中網開一面，而一些專家礙于人情關系或是利益關系，在評審過程中喪失立場，對一些施工單位不符合技術標準、規范要求的設計與施工方案睜一只眼、閉一只眼，對調研不充分的安全風險評估報告也是走形式、走過場，使得公路主管機構在決策依據上無法得到真實的信息資料。

2.3 公路主管機構監督管理機制不健全

接照《行政許可法》的規定，行政機關應當建立建全監督制度，通過核查反映被許可人從事行政事項活動情況的有關材料，履行監督責任。但在實踐中，由于公路主管機構的監督管理機制不健全，往往只注重建設工程項目在施工完成后的檢查與驗收，對于施工初期與中期的監督檢查不夠重視，在一定程度上形成了監管漏洞，難以對建設工程項目在施工過程中的風險項目實施有效監管，也無法確保在施工過程中施工單位嚴格按照已批復的施工方案進行施工。在實踐中，由于公路主管機構監督不力造成穿（越）高速公路建設工程施工安全問題也時有發生，有些問題甚至對高速公路的正常運營造成了一定程度上的不利影響。

3 相關對策

3.1 加強穿（跨）越高速公路建設工程對高速公路技術狀況及運營安全影響的評估分析

穿（跨）越高速公路建設工程對高速公路技術狀況及運營安全影響是公路主管機構進行行政許可審批的關鍵環節，只有在此環節確保評估分析的科學性與嚴謹性，才能從根本上保證穿（跨）越高速公路建設工程不會影響到高速公路物正常運營，才能確保其運營安全。具體來說，一方面是確保專家評審意見的客觀、公正；另一方面，公路主管部門應加強審查力度，對于建設單位提交的審批材料，要加強核查力度，不但要確保材料的完整，還要對其內容的真實性、可靠性進行必要的論證。

3.2 建立健全監督機制確保行政許可審批的有效性

公路主管機構應建立健全監督機制，應派專人對涉路施工活動進行監督檢查，檢查過程要涵蓋涉路施工活動的初期、中期以及施工完成時三個階段，主要檢查的內容為核查施工單位是否按照已批復的施工方案進行施工，是否有效保護了公路以及公路附屬設施，尤其是對涉路施工活動的中期檢查，要加強檢查力度并適當安排突擊檢查或是不定期檢查，以確保檢查工作落到實處。在檢查完成后，應由建設單位、施工單位以及主管單位等參與各方簽字確認并歸檔。

參考文獻

[1] 全國人大常委會辦公廳.中華人民共和國公路法[J].中華人民共和國國務院公報，2004（31）：19-28.

[2] 中華人民共和國道路交通安全法[N].人民日報，2011-08-06（6）.

[3] 公路.公路安全保護條例[J].司法業務文選，2011（11）：36-48.