宜州市城鄉一體化建設問題研究

徐莉莎++黃曦慧++吳偉瑋

摘 要：城鄉一體化是當前城市發展最大的改革之一，是經濟增長新的動力源、轉型升級的重要平臺。本文深刻分析城鄉一體化建設中的問題，提出了優化的路徑。

關鍵詞：宜州城鄉 一體化建設

城鄉經濟發展一體化有利于城鄉資源優化配置，從根本上推動增長方式的轉變，加快新型工業化的進程。

一、宜州市城鄉一體化建設現狀

近年來，宜州市健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工業城鄉關系。

（一）破解垂管鄉鎮站所管理難題。下放管理權，把垂管站所的黨組織關系直接管理權、干部日常監管權和工作統籌調度權放給鄉鎮；下放考評權，對垂管站所工作人員年度考核民主測評，鄉鎮民主測評分值占總分值的40%，主管部門考評分占60%；下放人事建議權，明確垂管站所科級以下干部調整由市直主管部門向市委組織部提出初步調整方案，市委組織部執行人事調整前征求鄉鎮黨委意見。

（二）實施以新型城鎮化為重點的基礎扶貧。一是加強大交通網絡建設，破解地理困境。建成306條267公里屯級道路等一批村屯基礎設施。二是改善農村發展條件，奠定增收基礎。扶貧小額信貸9945戶4.92億元。三是加快旅游產業化建設，引領百業興旺。把旅游發展與扶貧開發、特色農業產業培育和小城鎮建設緊密結合。2016年，全市接待旅客341.26萬人次，實現旅游總消費48.31億元，同比增長28.92%。

（三）推進基層民主政治建設。實行城鄉一體化建設，搭建了城鄉黨的基層組織的正常化、制度化的交流橋梁，豐富和完善了組織活動和黨員活動，帶動和推動地方發展。農村基層黨組織進一步解放思想、更新觀念，突破原有工作方式制約，提高了做好新形勢下農村工作素質和能力。

（四）“雙集中”模式增加土地利用率。實行土地集中耕種、農民集中居住“雙集中”模式。一是土地集中耕種，農民和種植大戶收益“雙增”。全市已集中20.6萬多畝分散土地。二是農民集中居住，農居和城市建設實現“雙贏”，全市節約整理出農村宅基地15萬畝，開工建設保障性住房571套。城鄉界限日漸模糊。

二、當前城鄉一體化建設存在的問題及原因分析

城鄉一體化發展正處在新的歷史拐點，往前走還面臨著挑戰。

（一）土地管理和農權確認存在制度障礙。現行土地制度與城鄉一體化沖突最嚴重的是農地征用制度。一方面，農地非農化的土地資源無法由市場機制配置，另一方面就是農地轉用的租金上升，在分配上農民不能合法分享。所以，要打破政府對農地征用的行政壟斷，推進農地非農化的市場化改革，賦予農戶農地轉用的權利，建立城鄉統一的農地轉用市場。

（二）城鄉居民收入仍存在較大的差距。2016年，城鎮居民人均可支配收入29758元，農村居民人均純收入9679元，城鎮居民可支配收入與農村居民純收入比達到3.04：1。城鄉居民的巨大收支差距是目前農民居民向城鎮流動的嚴重障礙。

（三）農村貧困人口較大，增收以外地打工為主。2016年宜州市已識別貧困戶16722戶。由于農民增收困難，本地吸納就業水平低，勞動報酬較全國水平低，導致大量勞動力外流，外地打工成為農村勞動力的優先選擇。推動農村社會經濟發展，更需要借助工業化和城市化的拉動。

（四）城鄉一體綜合配套改革力度尚顯不足。一是用地難度大。建設用地指標少是各地反映最多也最為集中的共性問題。二是融資渠道窄。國有商業銀行采取“壘大放小”經營策略。三是支持社會事業發展的政策不完善。特別是農村公益事業建設項目，除地方財政支持以外，基本由村級集體經濟和農民負擔。四是戶籍改革滯后。農民轉化為市民，不僅涉及到城鄉二元的戶籍制度及從二元戶籍衍生的各項福利問題，還涉及到農村土地使用權的流轉，以及農村宅基地的置換等問題。

（五）城鄉社會保障差距大。農村免費義務教育、新型農村合作醫療、農村最低生活保障、農村社會養老保險等制度，與城鎮居民有很大差距，沒有能實現基本公共服務均等化。2016年，城市低保保障標準為300元/人/月，而農村低保保障標準為155元/人/月。此外，城郊土地被大量征用，“失地農民”社會保障問題日益突出。

三、城鄉一體化建設的對策和建議

堅持解放思想、改革創新、勇于探索，加快城鄉一體化建設步伐。

（一）擴權強鎮，以創新提升土地產出率。一是要將原來由市審批管理的權限，根據實際情況能下放到鄉鎮的，全部下放到鄉鎮級，增強鄉鎮級的自我發展能力。二是要賦予農民更多的財產權利。法律已賦予農民的財產權利還沒有得到充分保障。三是建立適合現代農業發展的農用土地流轉機制、完善集體非農建設用地使用權流轉機制、開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，緩解增長缺空間、用地缺指標等矛盾。

（二）大力發展農村經濟，構架城鎮發展模式。一是立足農業發展資源優勢。由公司主導生產，整合生產資源，使零散生產的農民從效率低下的生產中解放出來，從事加工和其他服務行業。二是規劃農村集中居住區。鼓勵支持農民居住向中心村聚集融合，改善農民的居住環境，為在居住區開展創業的農民提供便利條件。三是推進“市區—鄉鎮駐地—村（社區）中心村”為框架的城鎮化體系。

（三）大力發展工業帶動戰略，增加城市就業能力。進一步做大做強鄉鎮區域經濟，在各鄉鎮均建立中小企業創業服務基地，建設特色創業園區，成立中小企業創業服務中心。在鞏固村（社區）便民超市、農資超市等市場網點基礎上，加快村（社區）金融服務、農民專業合作社等資源整合提升。

（四）推動農民從身份轉變到生產生活方式轉變。一是深化戶籍制度改革，逐步形成城鄉統一的勞動力市場。二是要圍繞農民變市（居）民，以城鄉全面一體化為工作取向，選準突破口，深入推進城鄉綜合配套改革，探索建立城鄉基本公共服務均等化、基礎設施一體化、社會管理一體化上的制度基礎。

（五）造就適應城鄉一體化發展要求干部隊伍。制定村（社區）干部交流掛職制度，有計劃、分批次安排村（社區）副職干部交流掛職。實行村（社區）主要干部輪崗交流，做到所有村干部都有城鎮社區工作經歷，所有城鎮社區干部都有農村工作經歷。統一辦理村居干部養老保險和醫療保險，破解村（社區）干部交流瓶頸。

（六）社會治理邁向“城鄉一體化”。探索建立城鄉一體化的社會治理新機制，打破農村和城鎮的邊界，打破部門之間的管理壁壘，努力為城鄉居民打造更加有序、更加安全的幸福家園。

參考文獻：

[1]杜潔，魯鳳娟.發展現代農業和城鄉一體化探討[J].安徽農學通報，2015（21）.

作者簡介：

徐莉莎，出生年月：1985.11，性別：女，民族：漢族，籍貫：廣西賓陽，學歷：在職研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析。

黃曦慧，作者單位：廣西大學。

吳偉瑋，作者單位：廣西大學。