國外的居家養老模式的經驗與啟示

摘 要 國外的養老服務模式經歷了從機構化到去機構化進而走向居家養老的發展歷程。本文立足于英美日三國探究居家養老模式的經驗，提出了促進我國居家養老服務發展的幾點啟示：建立健全相關法律體系，促進服務主體多元化，建立更為專業充實的志愿者隊伍，豐富和完善服務內容。

關鍵詞 居家養老 養老服務 養老模式

作者簡介：張雪，武漢大學政治與公共管理學院，研究方向：社會保障。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.075

一、發展歷程

居家養老模式，是指老年人在家中居住，依托社區建立養老服務設施，由家庭或社會提供養老服務的養老模式。這種模式最早產生于英國，為了讓家庭成為照顧生活困難群體的主要力量，使老人愿意并且能夠繼續留在社區和家庭而制定的一項措施。以英、美、日為代表的發達國家的養老服務發展大致歷經了“機構化”、“去機構化”和居家養老三個階段。

19世紀，眾多服務機構建立起來，生活困難群體如老人和孤兒的基本物質需要得到滿足。盡管機構化在提供基本生活服務方面成效顯著，但也難以掩蓋其弊病。老人對穩定的服務供給產生了心理上的依賴，從而自我意識逐漸被磨滅。這對西方社會和政府顯然不是一個令人振奮的訊息。加之上世紀70年代的經濟危機，使得西方福利國家深陷泥潭，在新歷史主義學派的影響下，自助、互助與國家保障相結合的思想興起。個人自助、社會力量都應該成為養老服務的供給者，而不僅僅是依賴政府一方的政策與手段。由此，養老服務從“機構化”進入了“去機構化”的階段。同時，專家學者提出充分利用社區的優勢，在老人居家的社區范圍內建設基礎設施、安置專業服務人員如醫生、保健員，以滿足老人多樣的需求，從而解決家庭核心化的問題。從經濟學上講，居家養老既充分利用了社會的有限資源，又拉動了老年群體剛性的、可承受的養老消費。居家、社區與機構相結合的模式逐漸得到各方的認可與推崇。

中國延續千年的老人贍養問題的解決關鍵在于家庭，子女全額負擔養老的住所和物質服務等，這倚靠的是老年一代與年輕一代之間的“代際契約”。隨著經濟社會的發展，觀念的更新轉變，家庭也逐漸小型化（如三口之家常態化）。在人口老齡化不斷加劇的形勢下，單純依靠家庭來解決贍養老人的問題已經難以實現了，依托社區的居家養老成為決策者青睞的一條途徑。 “十三五”規劃中明確要求，“建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”，其中90%以上的老年人要在社區居家養老。

然而，我國居家養老服務還停留在初級階段，相關法律體系不完善，服務主體單一，社區及其服務對象對政府資源過度倚賴，居家社區養老服務資源優化組合欠缺。因此，學習借鑒國外居家養老模式建設的經驗，對于提高我國居家養老服務水平、保障老年群體的生活質量非常必要。

二、國外居家養老模式的經驗

相比而言，發達國家較早面臨老齡化等一系列社會問題，并經歷了較長的探索過程，擁有著更為成熟的居家養老模式。

（一）英國

作為最早建成的福利國家，英國通過頒布眾多法律條例來保證老人能夠獲得充分的養老服務，從而擁有體面的晚年生活。當“從搖籃到墳墓”的福利國家融入自助與他助的思想觀念時，社區照顧便成為英國政府鼓勵的一種養老服務模式，這種模式能夠使老人在家里或像家一樣的環境中得到全方位的服務。1987年頒布的《公眾照顧》明確表示，社區照顧是指為那些年長的、有精神疾病的、智力殘疾的人們提供服務與支持，使他們盡可能獨立地生活在他們的家庭或家庭所在的社區。在1990年的《社區照顧法令》中，這一模式被視為重要的極具價值的社會政策。這一政策在解決社會養老問題上最能體現其特色。

其服務內容涵蓋四大部分。一是生活照料。主要包括為生活自理、半自理老人提供日間照料、洗衣送飯、代為購物以及依托社區托老所提供短期托老等服務。二是物質支援。地方政府為老年人生活場所進行改造升級、安裝無障礙設施、對一定年齡以上的老年人提供稅收優惠等。三是心理支持。例如，健康訪問員定期到家中探訪老人，并提供洗澡、換藥等護理服務；保健醫生上門為老年人檢查疾病、傳授養生之道和提供心理慰藉等服務。四是整體關懷。為了營造更加舒適的養老環境，提高老年人的生活質量，政府還在社區興建娛樂場所（如老年活動中心），籌辦聯歡晚會。還鼓勵老人積極參與志愿活動，以使他們尋求社會存在感，實現最后階段的人生價值。

英國的居家養老服務主體呈現出多元化的特點，有經過訓練的專業人士、負責照顧老人的家庭成員和社會各界的志愿者等。資金來源廣泛，有來自政府的財政預算、熱心人士的捐款、慈善機構和其他團體的支持等。總體而言，英國建立了較為成熟的養老服務模式，在緩解社會矛盾的同時，也為老年人創造了穩定舒適的生活。

（二）美國

同樣，美國在社區居家養老服務方面的法律體系也相當完善。為了保護老人的權益并維護他們的尊嚴，《社會保障法》和《社會工作協會倫理綱要》在更多細節方面做出了明確而嚴格的規定。經過多次修訂的《美國老人法》（The Older Americans Act，OAA）期待協助高齡者在收入、居住環境、服務、身心健康、自由與尊嚴等方面享有公平的機會，同時賦予各級政府辦理各項高齡服務的權利與職責，其中就包括社區規劃與社會服務，從而促進高齡者獲得更好的生活品質，達到維持獨立自主生活的目標。而這些都體現了美國在供養老年群體上一貫堅持的人性化與個人意愿原則。

面對數量龐大的高齡群體 ，不同的主體必然會產生不同的服務需求，對此美國社區建立了差異化的基礎設施，如托老所、養老院、公營住所等。美國社區的養老服務不是直接由政府直接提供，而是采取政府購買的手段通過社區委員會組織與民間合作，諸如NGO和私營機構。養老服務從業人員中除了專業的社會工作者，還包括眾多志愿者，在保證高質量服務供給的同時，增強了老年人對社區的歸屬感，有利于形成體系化的管理模式。

（三）日本

作為一個典型的老齡化社會，日本政府在養老問題上更加強調家庭的功能而并非從中脫離，希望國民能夠自立，這樣的養老理念在主流的發達資本主義國家中顯得獨樹一幟。經過幾十年的改革與發展，日本的居家養老模式已經日臻完善，涵蓋了成熟完備的法律體系、多元的組織主體和豐富的服務內容。

為了充分利用家庭的養老功能，日本政策在家庭贍養的基礎上出臺了一系列的法律。1963年推出的《老人福利法》提倡要保障老年人的生活權益，1982年出臺的《老人保障法》強調居家養老和居家護理，政府還出資培訓了數萬名專門負責照顧居家老人的家庭護理人員，1989年和1994年的“黃金計劃”與“新黃金計劃”完善了以居家養老為中心的社區服務體系，1997年制定的“保險護理制度” 覆蓋了所有的老年人。在居家養老組織主體中，日本政府始終起著基礎性的作用，民間組織、志愿者組織等在官方或慈善機構的物質支持下扮演著輔助性的角色，志愿者從事主要的服務工作。其服務內容主要有四種形式，訪問護理服務、日間護理服務、短期托付服務和社區津貼服務。

三、對我國居家養老模式的啟示

（一）建立健全居家養老服務法律體系

法律就是一系列具有強有力的約束作用的行為規范，關于居家養老的法律制度能夠促進該領域形成社會公認的、健康有序的運作機制，那么建立完善的相關法律體系就至關重要。英、美、日三國之所以能夠使居家養老事業成為解決社會保障問題的一大出路，很大程度上要歸功于完備的法律體系的規范和指引。反觀我國，現有的官方權威發布的相關政策、法規寥寥無幾，《中華人民共和國老年人權益保障法》和《關于加強和改進社區服務工作的意見》等屈指可數的文件中也有不少的問題飽受詬病，許多方面甚至仍然是空白。因此，我國在制定居家養老服務相關法律時，首先，要了解國外社會保障領域的法制史，從他們建設的經驗中取其精華，去其糟粕，以更低的時間和物質成本獲得最大的收益。其次，要學習國外決策者的法律精神，秉持堅定的立法原則，尤其是在中國特色的國情中要堅定立場，明確規定居家養老的服務和管理主體的權力與責任，確保老年群體能夠享受到優質高效的服務。最后，還要根據社會的發展變化及時調整相關的配套政策，保證最初規劃能夠在穩定的制度體系下靈活變動，實現居家養老相關法律制度與經濟社會的共贏發展。

（二）促進居家養老服務主體多元化

目前，我國居家養老服務基本依靠政府一方承擔，民間組織和企業團體等發揮作用的時刻少之又少，進而導致投資不足、供給形式單一的現象長期困擾居家養老的發展，低質低效的服務水平難以實現養老服務市場上的供需均衡。社區養老仍然面臨著各種非系統性風險，以社區為依托的居家養老模式需要除了政府以外的社會力量注入，如民間組織和企業團體等，從而有效地分散風險，推動居家養老服務朝著多元化的方向發展，最終高齡人口不同層次的養老需求都能得到不同程度的滿足。

（三）建立更為專業充實的志愿者隊伍

作為社會工作的另一支重要的有生力量，志愿者能在一定程度上化解社區養老工作者數量不足的問題，還有降低居家養老服務成本的附加效應。目前我國的志愿者數量在國際上仍處于落后地位，志愿者參與服務的積極性有待提高。應該從大學生、健康的低齡老人入手，吸納社區力量，創造良好的服務氛圍和更多的實踐機會，壯大志愿者隊伍。同時，注重對志愿者的培訓教育，只有具備相關專業知識，才能為高齡人士提供專業化、高質量的服務。

（四）豐富和完善居家養老服務的內容

英美日三國的居家養老服務內容都非常多樣化，且針對不同的服務對象有不同的項目。在我國，生活起居等方面的養老服務占據了較大比重，較高層次的服務如心理、情感和精神上的照顧略顯不足。而隨著人口老齡化的加劇，養老服務的需求不斷增加的同時供給嚴重不足。針對目前的困境，應嘗試建立差異化的養老服務體系，物質供給和精神照顧都應該成為居家養老模式中的重要內容。根據老年群體的個性化需求，整合社會資源，豐富和完善居家養老服務的內容體系，從傳統單一型服務向多元化的綜合養老服務轉變。

注釋：

OECD數據庫顯示，2014年美國65歲以上人口占總人口14.5%。

參考文獻：

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