后土地經濟時代的城鎮化發展路徑研究

宋嘉明

摘要：隨著改革開放逐步深化，城鎮化進程由快速發展時期步入平緩增長期。土地經濟作為支撐我國城鎮化進程的重要力量，其在改善城鎮薄弱的基礎設施、加快城鎮快速擴張步伐、加速城鄉結構轉化方面，發揮了異常重要的作用。文章通過闡述土地經濟對城鎮化進程中的推力，進而探索后土地經濟時代城鎮化發展的路徑，以期使土地經濟在城鎮化進程中所表現出的諸多問題得以解決，從而使城鎮化發展之路更加穩定、健康。

關鍵詞：后土地經濟；城鎮化；發展路徑

一、引言

我國的城鎮化率在土地經濟的推動下，在改革開放后的三十多年來，以非常快的速度突破了50%，在城鎮化進程進入平緩發展期后，離75%的發展目標還有很長一段路要走。基于此，土地經濟之后，亟需新的推動力繼續推動城鎮化發展進程，土地經濟中的許多亟待解決的問題也相繼暴露出來，在后土地經濟時代，探尋新的城鎮化發展路徑，是其可持續發展的必由之路。土地出讓制度的建立，為城鎮化發展帶來巨大變革，有償出讓與政府劃撥結合的出讓方式，一度成為地方政府的主要財政收入來源。隨之而來的土地拍賣制度、二元土地管理制度、住房制度改革等措施，將土地經濟推至頂峰，并從很大程度上解決了經濟與城鎮化發展中的資本原始積累問題。土地經濟的作用不容忽視，其對改革開放初期的經濟繁榮與城鎮化進程提供了動力保障，但是征地沖突屢見不鮮，貧富分化日漸加劇，半城市化人口等社會問題的不斷涌現，使傳統的土地政策與經濟發展的不適應行愈發明顯，在變革中發展的土地經濟進入后土地經濟時代。

二、后土地經濟時代概述

土地出讓制度自1987年從深圳開始試點，有償出讓土地經過近二十年發展達到巔峰，這也造就了中國城鎮化進程的奇跡。2001年至2010年，是全國土地出讓金收入增長最快的十年，從1200多億元人民幣上漲至27000多億元人民幣，上漲了20余倍，這也是城鎮化急速發展的十年。到2012年，全國土地出讓金總額低于2萬億元，相較于2010年，降幅非常明顯，同比減少12%，土地出讓金成為地方財政收入的支柱，也是支撐城鎮化進程的最大推力。土地出讓金總額的大幅下降，使地方政府對土地的迫切需求與土地的稀缺性之間的矛盾爆發。土地的自然屬性為生產生活的物質基礎，其必需性、稀缺性、不可再生性等特點，賦予了土地第二屬性，即經濟屬性。土地的經濟屬性因經濟發展而生，但是，其稀缺性與不可再生性決定了土地資源不可能持續地創造無限價值，在大規模土地開發、轉化土地使用方式等行為的共同作用下，依賴土地轉讓金而發展起來的粗放型土地經濟，必然被更有利用效率的發展方式所代替，由此，后土地經濟應運而生。傳統土地經濟以建設為目標，通過土地轉讓獲得可以提供城市發展的動力，后土地經濟時代應以管理為重點，大力開發土地精細化利用方式，同時消化土地經濟時代遺留下來的諸多社會問題，比如著力縮減貧富差距，解決因失去土地而喪失賴以生存方式的半城市化人口的安置等問題。土地的稀缺性與不可再生性決定了粗放式開發不可長久，但是，土地經濟為我國城鎮化進程代來的巨大助力是值得肯定的，不同的經濟時代要有不同的政策制度與之相適應，后土地經濟時代土地的集約化、精細化利用成為延續城鎮化進程的可選之路。

三、后土地經濟時代的城鎮化發展路徑

以土地出讓為目的的城鎮化發展，是其發展進程中的初級環節。土地出讓可以完成資本積累，從而快速擴張，大力發展基礎設施，但是，城鎮化不是表面的建筑物與基礎設施建設，其所對應的公共服務、文化需求等多方面內容，后土地經濟時代的城鎮化發展，以土地的管理與效率為中心，兼顧城市公共服務設施建設與文化設施建設，城市發展中，各個環節緊密相連，具體如圖1所示。

后土地經濟時代的城鎮化發展路徑，可以總結為以下幾方面：實現土地高效利用、從土地城鎮化向人的城鎮化轉變、推進財稅體制改革、推進產城融合發展、構建城鄉一體用地市場等。

如圖2所示，傳統城鎮化發展過程中，只是將土地城鎮化，而沒有將人納入城鎮化范疇，以人為核心是新城鎮化的基礎目標、通過產業政策、就業政策、戶籍制度、教育制度等改革措施，推動半城市人口的完全城市化轉變，使其在實現就業平等、教育機會平等、社會保值平等，從身份完全轉變到心理完全認同。傳統城鎮化發展中，土地開發利用方面以增量擴張為主，基于資源等方面的限制，存量挖掘應成為新型城鎮化發展的主要思路，以現有土地資源為基礎，實現精細開發，合理利用，挖掘土地最大價值。以政策手段推進新型城鎮化進程，改善政府過度依賴土地轉讓金的傳統，推進財稅體制改革。為應對后土地經濟時代土地轉讓金的大幅減少，地方政府應強化政府投資計劃及資本預算約束機制。政府職能也要做出相應轉變，從經營型向服務型轉變，從GDP為核心導向的政績考核向為增強人民群眾幸福指數導向的政績考核轉變，真正在實際行動中踐行為人民服務使命與責任。

改變農村征地補償模式，建設城鄉一體的用地市場。傳統的農村征地補償，通常以兩種模式實現，一是貨幣補償，二是住房補償，或者是兩者兼而有之。但是，農民一旦失去賴以生存的土地，又得不到與城鎮居民相同的待遇與保障，對其當下的生產、生活造成很嚴重影響。另外，二元土地管理制度使城鄉要素的流通不暢，農村集體建設用地的物權功能必須得到強化，要合理統籌，建設城鄉統一的建設用地市場。建立農村土地出讓股權化模式，通過集中管理，每年按股份返還土地出讓收益，從而保證農民的基本利益，具體如圖3所示。

四、結語

綜上所述，土地經濟的出現符合我國基本國情，其存在的必然性與合理性不容質疑。在不同的經濟發展階段要有與之相適應的發展模式，傳統土地經濟在難以為繼的前提下，新城鎮化需要有新的土地政策與之適宜。后土地經濟時代土地的集約化利用、精細化的存量挖掘是解決土地資源與經濟發展、環境需求矛盾的有效解決方法。

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（作者單位：天津市楊村中學）