控告部門受理民事、行政枉法裁判罪舉報的規范

任宗祺

摘要：我國《刑法》第399條第2款規定了民事、行政枉法裁判罪，在司法實踐中，該罪已經成為檢察機關控告申訴部門受理舉報的重要組成部分。但因該罪目前沒有明確的受理標準，在受理此類案件時存在所需材料不明確、處理流程不規范等情形，引起大量纏訪鬧訪。基于這個原因，本文明確該罪應為“錯案+責任追究+涉嫌犯罪”的三層遞進式受理標準，重新構建符合法律邏輯和司法規律的受理程序。

關鍵詞：舉報 枉法裁判 受理標準 程序

一、問題引入

[案例一]張某舉報某中級人民法院法官案。張某在某基層法院起訴后不服判決，上訴至某中級人民法院，后中級人民法院不開庭審理，維持原判。張某后至控告部門舉報中級人民法院承辦法官，舉報理由為其向中院繳納8000元上訴費后，中院未開庭審理屬于嚴重的不作為行為，已經構成瀆職犯罪，要求檢察機關受理。后因未受理發生鬧訪行為。

[案例二]林某舉報某基層法院法官案。林某所訴民事案件經過基層法院一審、中級法院二審、高級法院駁回再審申請，檢察機關不支持監督后，持大量書面材料向檢察機關舉報一審承辦法官犯有民事枉法裁判罪并有“證據”證實，要求檢察機關立案偵查。

[案例三]孫某、薛某某舉報某中級人民法院法官案。二人在中級法院一審未裁判期間來控告部門舉報承辦人法官收受對方當事人賄賂，且無任何線索和證據，聲稱只要檢察機關立案偵查，“一查就都知道了”，要求檢察機關受理。

隨著人民群眾法律意識的提高和檢察機關舉報宣傳活動的深入人心，人民群眾對向檢察機關舉報職務犯罪已經不再陌生。審判權作為司法權的核心、審判活動作為訴訟活動的主導，在司法腐敗尚未有效根治的背景下，司法人員的職務犯罪問題已成為刑法規制的重要方面。在這種社會環境下，當事人因各種原因向檢察機關控告部門舉報原審案件承辦法官犯民事、行政枉法裁判罪（以下簡稱“本罪”）并要求檢察機關對涉案法官進行調查的情形已愈來愈多，但多數情形下均達不到立案甚至受理的條件，但舉報人因檢察機關受理標準不明確且與檢察機關認識不同，常因控告部門的不予受理或移送產生不滿情緒，乃至有纏訪鬧訪甚至過激行為。該情形已成為控告部門急需解決的重要問題。

因此，明確界定本罪的受理標準，既是控告部門依法受理案件履行監督職能，對該罪案件有所為的基礎，又是控告部門對不符合受理條件的案件做到有據可依，做好服判息訴，減少纏訪鬧訪的前提。

二、對控告部門受理民事、行政枉法裁判罪的標準界定

（一）被舉報案件為錯案

1.應為錯案的理由。我國《憲法》規定了人民法院作為我國唯一的審判機關，獨立行使審判權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉，其作出的生效裁判受國家強制力的保護，并通過訴訟法規定了生效裁判具有執行效力。在現行的二審終審制的審級制度下，生效裁判即終審裁判，而終審裁判在被撤銷之前，均是法律意義上的正確判決，而其正確性的來源正是其終局性。正如美國聯邦最高法院大法官杰克遜在其判決中所述：“不是因為我的判決正確才具有終局性，恰恰相反，是因為我的判決具有終局性所以才正確”。[1]而舉報人在舉報涉案法官本罪時，往往是在二審程序結束之后，裁判生效期間，被舉報的裁判均是法律上的正確判決。在舉報法官的案件中，如果認定一名法官因做作出了正確判決而犯有本罪無疑是不符合邏輯也是十分可笑的事情。所以，一名法官是否犯有本罪的前提，必然因案件是故意違背事實和法律而枉法裁判作出的錯案。

2.錯案的認定標準及認定機關。被舉報的案件是否錯案，其標準目前尚未界定。雖然早在2013年最高人民法院《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》第15條中，提出了要健全和完善錯案評價標準和問責機制，但截至目前對錯案的標準仍未有明確規定。司法實踐中，錯案認定的程序由人民法院審判委員會對已經審判監督程序改判的案件進行審查，查明是否故意違反法律法規的或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果的等問題并評估是否錯案。這也符合《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《責任制若干意見》）中所規定的“案件按照審判監督程序提起再審后被改判的”的精神。

筆者認為控告部門在受理舉報本罪時更適宜以“案件經審判監督程序提起再審后被改判”作為錯案認定標準。以此情形作為錯案認定標準，不僅容易判斷錯案與否，而且符合一般社會常識對案件是否錯誤的認識。控告部門能夠通過新裁判確認原案為錯案，無需舉報人提供其他材料，也有助于減輕舉報人訴累。

以法律規定的啟動審判監督程序并改判需由人民法院依程序進行且能否改判均由人民法院行使審判權，其改判行為即確認原案為錯案。因此，錯案的認定機關是人民法院。

3.檢察機關無權認定錯案。有的觀點認為，檢察機關作為國家法律監督機關，有權對人民法院生效裁判進行錯案認定，理由在于檢察機關對生效裁判所提出的抗訴，其前提須是檢察機關認為原生效裁判確有錯誤，抗訴行為即是檢察機關對原裁判屬于錯案的認定。筆者認為這種觀點是錯誤的。我國《民事訴訟法》第200條規定了人民法院應當再審的13種情形，即檢察機關應當提起抗訴的情形。因此，抗訴行為的實施只是檢察機關認為生效裁判應當被啟動再審，并不代表裁判確有錯誤。抗訴的直接效力體現于抗訴行為實施后再審程序的必然啟動；間接效力體現于一旦啟動再審，則原裁判中止執行。檢察機關在行使抗訴權時，必然要對原裁判的對錯進行評價，但該評價對原裁判不存在法律效力，即無論檢察機關對該裁判如何評價，對其是否被撤銷并無影響，仍然由人民法院行使審判權裁判是否撤銷。因此，檢察機關的抗訴僅在于程序上對再審的啟動，實體上中止原審的執行，對原審的評價無法律效力，對重審如何評價原審亦無影響。因此，抗訴行為的實施不能作為檢察機關確認法院生效裁判為錯案的認定，即使原裁判存在錯誤，檢察機關只能通過抗訴程序交由人民法院予以確認。

（二）被舉報案件的涉案法官已受到錯案責任追究

判斷涉案法官枉法裁判與否關鍵看是否違背事實和法律，改判裁判僅僅是可供判斷的證據之一，并非唯一標準。被舉報案件被確認為錯案是控告部門受理案件的必要條件，而非充分條件。裁判錯誤的原因多種多樣，并不必然是法官枉法而作，例如法官的業務水平不夠、發現新證據應當改判或重要證據發生變化等多種原因，加之審判人員業務水平良莠不齊，即使在案件事實已經確定的情況下也難以避免出現法律適用上的不同認識，《責任制若干意見》第28條規定了多種情形下不得作為錯案進行責任追究的情形。任何一名法官在其審判生涯中，都不能避免被上級院或本院改判或撤銷原審裁判的情形，僅以是否錯案作為其涉嫌本罪的受理標準，無疑是擴大了對該罪的打擊范圍。筆者認為，我國自古以來有“入罪舉輕以明重”之刑法理論，涉案法官的案件未達到提起錯案追究審查之程度或經有權機關審查認為無責或免責的情況下，則說明涉案法官的行為未達到違法審判之限度，即不能認定涉案法官有枉法裁判行為并承擔錯案追究責任，那么就更不能逞論其犯本罪了。犯罪相較于違法違紀程度更深，危害程度更大，所以未能達到違法違紀的行為則決不能達到犯罪之程度。本罪是涉案法官違法審判并且情節嚴重而需承擔犯罪后果的罪名，其罪之來源于法官的違法審判責任即其枉法裁判行為。倘若不能經有權機關認定追究其違法審判責任，則更不能認定其有犯罪行為。

依照規定，追究錯案責任須由法官懲戒委員會等組織在涉案法官有《責任制若干意見》第26條規定的情形并經法定程序才能確認并建議有權機關、部門作出處理。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《保護司法人員依法履行法定職責規定》第14條更是明確規定了未經懲戒委員會審議，法官不受任何因履行職務產生的錯案責任追究。倘若經懲戒委員會審查，確認涉案法官無責或免責，那么其裁判行為決無涉嫌本罪之可能。

由懲戒委員會審議為確有責任的案件，證明涉案法官已經被確認有違法審判行為應當承擔錯案責任，但即使追究了該責任，也不代表涉案法官犯罪。但對控告部門來說，在面對萬千的舉報法官案件中，只有明確涉案法官受到錯案責任追究的案件才能視為《刑法》規定的故意違法事實和法律而枉法裁判的行為，才有可能是涉嫌犯有本罪的案件。因此，應當將涉案法官受到錯案責任追究作為控告部門受理本罪的條件之一。

（三）舉報人所舉報的事實必須是涉嫌犯罪

1.舉報法官有違法違紀行為的不予受理。在本罪案件中，舉報人若對法官違法違紀行為進行舉報，控告部門應依據《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》第10條第4項之規定，告知舉報人向人民法院提出。《人民法院監察工作條例》（以下簡稱《監察條例》）第14條第3項、第4項之規定確定了人民法院才是受理、調查法官違法違紀之機關。因此控告部門對舉報法官違法違紀事項無管轄權，對該類案件不予受理。

2.舉報內容應為涉嫌犯罪之事項。我國刑法的基本原則之一是罪行法定原則，法無明文規定不為罪。舉報人舉報涉案法官犯本罪，其舉報內容應符合該罪的目前的立案要求。2001年實施的《人民檢察院直接受理立案偵查的瀆職侵權重特大案件標準（試行）》和2006年實施的最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》（以下簡稱《立案標準》）均對本罪規定了立案情形，前者已被《立案標準》所代替。《立案標準》第1條瀆職罪第6項規定了本罪7種情形下檢察機關應當予以立案，其中第1、2、3情形明確規定了當事人受到人身、財產損害的情形，如當事人舉報內容符合上述條件，應認定為涉嫌犯罪。

2009年最高人民法院頒布的《人民法院工作人員處分條例》（以下簡稱《處分條例》）第2節違反辦案紀律的內容與《立案標準》第4、5、6三種情形相一致，更明確規定了法官枉法裁判行為的條款且均已違法違紀的方式進行處理。《立案標準》所規定本罪的立案標準，表明符合該標準的行為已涉嫌犯罪而應當予以立案的情形在《處分條例》中被認定為違法違紀行為。雖然《處分條例》第5條規定了人民法院工作人員違紀違法涉嫌犯罪的，應當移送司法機關處理，但司法實踐中該情形十分少見，多由法院監察部門以紀律處分方式處理。

上述兩個文件雖然制訂機關不同，但因《處分條例》為“新法”且層級與《立案標準》相同，兩規定相沖突之部分應以新法優于舊法之原則而適用新法，故應對同時符合《立案標準》第4、5、6種情形和《處分條例》中違法辦案紀律部分的案件適用《處分條例》從而認定為違法違紀行為，檢察機關不應以涉嫌犯罪處理。但筆者認為，控告部門負責案件受理，案件的受理范圍應當大于立案范圍。《立案標準》規定的是案件符合立案的情形，但是否立案應當由偵查部門決定而非控告部門在受理階段就先入為主，因此凡是符合《立案標準》第4、5、6三種情形的應當先行受理，其內容是否屬于《處分條例》所規定違法違紀之情形，應在受理之后進行初核予以確認。

結合以上三點，筆者認為控告部門受理本罪的標準應為被舉報案件按照審判監督程序提起再審改判后涉案法官已被追究錯案責任且舉報內容符合《立案標準》關于本罪之規定。符合此情形，控告部門即應受理。

三、民事、行政枉法裁判罪受理程序的規范構建

筆者認為，受理程序的各個環節之間是相互聯動，彼此依靠的。該程序運行的健康與否，關系到控告部門受理工作的實際效用。正如法律體系的各個子系統之間也相互存在“結構性聯系”，依賴這種結構性聯系為媒介，信息與告知在各子系統之間返赴，通過理解，系統之間相互協調行動，以保持對復雜的外在環境的高度敏感性。[2]所以，重新構建高度關聯并完善的受理程序，將之相互聯動并形成有機整體，可以提高告部門受理工作效率，理清工作流程。

（一）受理本罪所需的材料

1.審判監督程序提起再審后被改判的法律文書。本罪舉報案件中的舉報人通常為原生效裁判的當事人，審判監督程序亦是舉報人通過申訴程序而啟動，因而舉報人手中存有案件全部法律文書，可通過向控告部門遞交由審判監督程序提起再審后改判的法律文書證實原案為錯案。

2.法院監察部門的處理答復。無論是舉報人向法院監察部門進行舉報涉案法官有枉法裁判行為，還是人民法院對涉案法官進行違法審判責任追究，都是由法院監察部門啟動調查程序。舉報人舉報后，法院監察部門均應依據《人民法院紀檢監察機構信訪舉報工作暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）第18條[3]之規定將處理情況告知舉報人。錯案中的舉報人往往是違法審判行為的受害人，將涉案法官受到處理的結果書面告知受害人是對其心理最大的安慰。因此，雖然《暫行規定》未明確該告知是否為書面，但是司法實踐中法院監察部門均對已處理的案件出具書面告知，而控告部門亦以此告知判斷涉案法官已受到錯案責任追究。

3.其他材料。包括身份證明、舉報信、其他證據等。其中舉報信是控告部門審查舉報人寫明涉案法官是否涉嫌本罪的載體，其舉報內容應當符合《立案標準》之規定，如不符合則應當不予受理。

（二）受理案件出具的手續

1.受理的情形。控告部門決定受理的依據《人民檢察院舉報工作規定》第14條第1款之規定，應當制作筆錄或清單，并在受理后依據《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》第13條第1款之規定，向舉報人出具答復函。

2.不予受理的情形。對于不予受理的情形，應當向舉報人告知并闡明理由。舉報人要求出具“不予受理通知書”等相關文書的，筆者認為檢察機關不應當出具。檢察機關是國家機關的一部分，國家機關行使職權的基本原則“法無允許即禁止”也適用于檢察機關。無論是法律還是司法解釋，目前均未規定控告部門在不予受理舉報案件時應當出具書面材料，即未允許控告部門出具。因此，控告部門無權向舉報人出具“不予受理通知書”等文書。

（三）受理后的處理流程

控告部門受理舉報本罪案件后，應先行初核。其中，無論舉報人舉報內容符合《立案標準》哪一項，經初核查明該案具有第1、2、3三種情形的，應當移送反瀆職侵權部門立案處理；如在初核過程中查明涉嫌貪污受賄且達到受案標準，移送反貪污賄賂部門更為合適的，可以移送反貪污賄賂部門立案；如查明僅符合《立案標準》第4、5、6三種情形再無其他情節，筆者認為此時應當按照《處分條例》之規定，以舉報內容為涉案法官違法違紀行為，按照管轄原則將案件移送法院監察部門。

注釋：

[1]原文為：We are not final because we are infallible， but we are infallible only because we are final.源自判決 Brown v. Allen， 344 U.S. 443 （1953）。

[2][德]盧曼：《社會的法律》，鄭伊倩譯，人民出版社2009年版，第241頁。

[3]第18條對實名來信，一般應將處理情況告知來信人。